（2010年第3期）论清代前期淮河流域航运的管理
来源：安徽省管子研究会 时间：2012/8/29 9:07:38
蒲霞
【摘要】在开发淮河流域航运的过程中，清政府在管理机构、疏浚管理、闸坝管理和水源管理等方面建立起一套严密而有效的管理制度。在这一管理制度的正常运行下，淮河流域的航运的开发取得了显著的成绩。
【关键词】清代；淮河流域；航运管理
交通运输是清代社会发展的生命线，也是清代统治者控制全国的网络和纽带,清统治者对交通的开发和管理极为重视。清代统治者在大力开发淮河流域航运的同时，注意加强淮河流域航运的管理，在管理机构、疏浚管理、闸坝管理和水源管理等方面建立起一套严密而有效的管理制度。在这一管理制度的正常运行下，淮河流域航运的开发取得了很显著的成绩。目前研究淮河流域有关问题的学者不少[2]，但对清代淮河流域航运管理这一问题作专门性论述的却不多。鉴于此，本文拟对清代淮河流域航运的管理作一些研究[3]，以期对清代淮河流域交通开发作进一步的了解和研究。
一、 河道管理机构
清初，河运管理机构参酌明制，逐渐调整简化。清代六部中设有工部，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司，“都水司、都吏科经承一人。河防科经承二人。桥道科经承一人”[4],其中“都水掌河渠舟航，道路关梁，公私水事”[5]。还设有河道总督。定鼎北京后，即设置河督，时称“总河”，其建制一直十分稳定，直至光绪后期，河督建制才被废置。河道总督在淮河流域设有两人，其中“江南一人”，驻淮安；“山东河南一人”，驻济宁。河道总督是督办黄河、运河的堤防、疏浚工程的长官。河道总督职责非常明确，“掌治河渠，以时疏浚堤防，综其政令”，即综揽一切有关河道的政令，诸如疏浚堤防，治理河渠等，而其“营制视漕督”[6]，即河督衙署则仿地方督署例，署内不另置属官，河务策划多由私交幕友襄助，文牍及日常行政，则交书吏承办。
河道总督在淮河流域的设置和驻地有所变化。顺治初设一人，驻山东济宁，称“总河”。康熙十六年（1677年），移督江苏清江浦（今淮阴市）。康熙二十七年（1688年），还驻济宁。康熙三十一年（1692年），总河并驻之。雍正时，分设四个河道总督。其中，河南、山东境内黄河、运河称东河，设河东道总督，驻济宁。雍正二年（1724年），置副总河，驻武涉，专理北河。雍正七年（1729年），改总河为总督江南河道，驻清江浦，副总河为总督河南山东河道，驻济宁，分管南北两河。雍正八年（1730年），增置直隶正、副总河，为河道水利总督，驻天津。自是北河、南河、东河为三督。雍正九年（1731年），置北河副总河，驻固安，并置东河副总河，移南河副总河驻徐州。雍正十二年（1734年），移东河总督驻兖州[7]。
河道总督之下分道、厅、汛三级管理，并设置各种官员管理河道事务。河督下置属官，除部分地方守、巡道及州县官兼领外，还有专职官员。河道库一人，驻清江浦，掌出纳沿河款项；专司或兼管河道六人，其中四人分驻淮河流域的徐州、淮安、济宁、兖州。每段还设有管河同知、通判、州同、州判、县丞、主簿、巡检等，分段责成，诸如河道岁修、抢险、分汛、修筑汛河堤埝、闸坝，挑浚淤泄，导引泉水等事务。另外，设有未入流的闸官，每段下设闸坝汛，其职责是专门负责管理各闸的启闭，以使闸坝按时蓄泄。河督还拥有直属部队，称“河标”及“河营”。标营制下有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总。负责河工调遣、督护疏浚、堤防守汛及抢险等。河兵有自己的职责，如“宿桃归仁堤工，原系黄河厅汛专管，应于该厅汛内，调拨河兵数名，巡防保护，霜降后撤回”[8]。这说明河兵的主要职责是负责巡防保护河堤的。南河、东河、北河三督之分工也较明确。南河辖区主要是江苏、安徽，掌黄淮汇流入海及清口泄水行漕；东河辖区主要是河南、山东，掌黄河南下汶水分流及运河蓄泄；北河辖区为直隶境，掌漳、卫河入运归海及永定河疏浚与堤防。清朝《国朝河臣记》：“治河之官，惟国朝为密，盖以漕运为重，势不得不然也。而遇合龙大工，临时检派者，或多至二、三百员”。其中，南河道总督职任最为最大。
清政府对于淮河流域各河段的管理归属问题也有相关的规定。如乾隆二十四年，规定：“淮徐河海等属水利干支各河，业已挑浚深通。除本系河工，仍以河工之汛员为专管，厅员为兼辖外。如有关农田并关河工者，由地方官河官各分其任。如止洩田畴雨水，不关河工者，全归地方官管理，均分别专管兼辖，以免诿卸。其有一河而跨数州县者，各按河道坐落，分界管理。又一河应派二员分管者，亦于分工处。各按界内河道，善为经理。或劝用民力，或动帑开疏。如不随时报明修浚，即将专管兼辖之员，查明参处”[9] 。
为了加强淮河流域航运的管理，清政府还在各地设立堰长，作为基层管理人员，负责地方河道的有关事宜。如，乾隆十二年（1747年）规定：“六塘沭河两河堰工。嗣后每年农隙时。责成里民按亩出夫。酌量修补。于汛水长发之时。该地方官督率民夫。协力抢护。分别段落里数。于有田业户之中。设立堰长。总司督催料理” [10] 。乾隆二十四年（1759年），清政府还规定：“关系漕运河防，归河工动帑修理，其运盐河仍归商捐办理。至六塘河洪沟港河两岸子堰，道远工长，各县按里设立堰长，不时巡查” [11] 。
二、 河道疏浚管理
清代对淮河流域河道的疏浚管理极为重视。清代沿袭明代制度，河道的疏浚有定期挑浚和临时挑浚。定期疏浚河道，分为大挑和小挑（或称大浚和小浚）。大挑指疏浚正河，一般隔一年或数年一修。大挑之年，筑坝断流，船由月河绕行。小挑则为疏浚月河，一般一年一修。开挑时间一般定为九至十月。还有一种临时性的挑浚，一般多在河道发生阻碍，不能畅通运行时进行。为了加强对淮河流域主要河道——京杭运河的开发和管理，康熙元年（1662年），就规定了疏治运河的工限，以期保证运河的正常运行：三年内冲决，参处修筑官；过三年，参处防守官；不行防护，致有冲决，一并参处[12] 。黄河下游河道也是淮河流域的一条重要航道，且其畅通与否直接关系淮河水道的畅通，故其疏浚也是十分重要的。康熙帝认为：“治河上策，惟以深浚河身为要。河底浚深，则洪泽湖水直达黄河，兴化、盐城等七州县无泛滥之患，田产自然涸出。若不治源，治流终无裨益”[13] ，而且，由于“黄河底高湾多”，致使“各处受险”，他提出“将黄河各险工顶溜湾处开直，使水直行刷沙”，如果“黄河刷深一尺，则各河水少一尺”，如果黄河刷“深一丈，则各水浅一丈”，“如此刷去则水由地中行，各坝亦可不用，不但运河无温溢之虞，而下河淹没之患自可永除”[14]。依据这些指导思想，康熙十六年（1677年），河督靳辅提出了有关黄河大修的八项事宜，即关于“经理河工”的八疏，其中“曰取土筑堤，使河宽深；曰开清口及烂泥浅引河，使得引淮刷黄；曰加筑高家堰堤岸；曰深挑清口至清水潭运道，增培东西两堤”[15] 四项就直接与挑浚黄河河道有关。
淮河流域另一条主要航道——会通河的挑浚工作也有明确的规定，即“二年一大挑，一年一小挑之例”，并且规定“历年遵照”[16]，不许有丝毫的放松。康熙十五年（1676年）就曾对山东运河的挑浚工作做了具体的规定，既包括挑浚的时间，又包括挑浚的标准。挑浚时间：山东临清以南河段，每年十月粮船渡过以后，随即就要测量河水深浅，然后就要募人夫以便开展挑浚工作。挑浚标准：河道基本上“以七尺为度”，不足七尺则要挑挖。挑挖的时间一般是十一月初一，这一天起“堵闭南旺大坝”，开始“插掀兴挑”[17] 。但诸如“临清、南旺、济宁、彭口”等“岁岁积淤”之地，则“无论大小挑之年，总须一律施工，登山盘运”[18] 。
一些容易淤积的河道重点实施挑浚工程。如，康熙十六年（1677年），河督靳辅奏言：“运河自清口至清水潭”，“长约二百三十里”，“因黄内灌，河底淤高”，所以“居民日患沈溺，运艘每苦阻梗”。他建议：各抚臣“将本年应运漕粮，务于明年三月内尽数过淮”，一旦“粮艘过完”，随即“封闭通济闸坝”，并“督集人夫”，将运河大为挑浚。清政府采纳了他的建议，规定挑浚标准为“面宽十一丈，底宽三丈，深丈二尺”[19] 。经过这次挑浚，运河的航运再次得到保证。实际上，为了保证运河的畅通，保证漕运的顺利进行，运河是“年年挑浚无已”[20] 。康熙十六年（1677年），大挑清口、烂泥浅引河四，及清口至云梯关河道[21] 。康熙二十八年（1689年）挑浚串场河，并丁溪、草堰、白驹、石跶，及车儿埠下滔子河起，至苦水洋之处[22]。乾隆二年（1737年），大挑淮、扬运河，自运口至瓜洲三百余里[23] 。“自张秋至临清二百余里，皆当引黄水济运，每年不无疏浚浅淤之工”[24]。
河道疏浚和维护的费用是由清政府统一筹集和管理的，“运道、官河及湖海巨工，自当发帑官修”，对于“河港圩岸，令有司劝民以时疏浚修筑，庶公私两益”[25] 。鉴于“挑河易滋浮冒”，乾隆二十二年（1757年）下诏对于挑河之事“宜往来查察，毋得属之委员”[26] 。
挑浚河道的工作是需要大量人夫的，为了保证充足的役夫，清政府每逢大挑之时，除了征调各夫，包括闸夫、桥夫、淄夫、浅夫、泉夫、湖夫、司厂夫、护堤夫、辟沙夫等役夫应役外，另外还要征用民夫担任。挑河所用役夫人数是非常多的，如康熙十六年（1677年）“将运河大为挑浚”之时，“日役夫三万四千七百有奇”[27] 。
清代统治者对淮河流域各河道挑浚工作的重视，是淮河流域各条河道保持畅通的基本保证。只有河道畅通，正常的河道运输活动才能得以保证。清代商品经济的发展才会有一个重要的支柱。
三、 闸坝管理
闸坝在淮河河道中普遍使用。它既能保证河道水量的充沛，以利于船只的行走，又能防止河道水流过大所造成的冲溃河道堤岸的现象发生。闸坝对于淮河流域航运的作用是非常重要的，特别是一些水量不正常的河道。闸坝对于淮河河道的作用从下例中可见一斑。为避免黄水倒灌运口和淮河，最好的办法“惟有杀黄以济淮，而杀黄济淮之策无如闸坝。善建置闸坝之地，又无如徐州。上下善，乃经营相度，于黄河南岸、砀山毛城铺、徐州王家山十八里屯、睢甯峰山龙虎山等处，为减水闸坝共九座。其因山根冈址，凿为天然闸者，居其七。既以杀黄，且使所过水，各随地势，由睢溪口灵芝孟山等湖以入洪泽而助淮。如遇淮涨而黄消，则淮自足以敌黄，而闸坝亦无可过之水。如遇淮消而黄涨，则九闸坝所过之水分流而并至，即借黄助淮以御黄。而淮之消者亦涨，傥更遇黄淮俱涨，则彼此之势略等” [28] 。鉴于此，清政府对淮河流域闸坝的建设和管理也非常重视，并建立了一套相关的制度。
闸坝管理有严格的启闭和维修制度。闸坝启闭以节水为其宗旨，即所谓的：“闸河遇春夏水微，务遵漕规启闭。漕船到闸，须上下会牌俱到，始行启板。如河水充足，相机启闭，以速漕运，不得两闸齐启，以泄水势”[29] 。会通河通常以南旺为分水点将河道分为南北两段，会通河的南北河段都设有船闸和引水闸坝。为保证闸室，即两闸之间的河段的水量，就必须协调好两闸的启闭时间。但由于会通河上每两个闸坝之间相隔的距离较远，所以一般都用会牌来传递闸坝启闭指令。每一处闸坝在接到上一处闸坝的指令时方可开启或关闭闸坝。闸之启闭有定制。如漕船由上而下，则先闭下闸，再启上闸，放水使上下闸箱间水位相平，然后挽渡。如自下而上，则先启上闸，放水使上下闸箱间水位相平，挽船上渡，然后闭下闸，启上闸。如此节节灌输济运。如，顺治十四年（1658年），就曾规定：“南旺南距台庄高百二十尺，北距临清高九十尺，应遵定例，非积六七尺不准启闸，以免泻涸。闭下闸，启上闸，水凝亦深；闭上闸，启下闸，水旺亦浅。重运板不轻启，回空板不轻闭”[30]。
管理主要是以保证漕运为目的的，针对这一情况，当时还有一项严格规定，即：除紧急兵船暂应让行外，其余官差船只一律遵守随漕启放原则。如果出现“逼勒官夫，开闸抢越，泄水误运”的情况，按律当从严追究有关肇事者[31]。开闸放水是要慎重对待的，一般来说不到必要之时是不允许的。如，乾隆八年（1743年），规定：峰山四闸、刘老涧坝、王营减坝、马家港口四处，“必俟非常之水，始令开放，寻常不必分洩”[32]。
清代还采取闭塞闸坝的方法来保障河道的正常运行，不过这一方法的使用是非常谨慎的。康熙二十六年君臣的一次对话可以说明这一问题。康熙帝问及靳辅黄河南岸毛城铺一带闸坝分泄水流的情况，靳辅奏曰：“春夏可减十分之四，秋冬止减二分。臣仰体皇上爱民之心，故议闭塞一年。若黄河南坝永塞，恐淮水弱，不能引入清口，黄河水发，反逆灌入淮河”。对此，康熙帝表示：“淮水原不弱，或恐河南等处水少，以致淮弱。若将高家堰减水坝堵塞，则淮水自不弱，黄水岂能逆入耶？”。靳辅提出建议：“臣议将高家堰之古沟唐埂两坝，自正月闭塞，至四月初一日开。其余四坝，亦自正月闭塞，至六月初一日开”。康熙帝又表示出忧虑：“塞此六坝，可无患否？”靳辅回答道：“五月以前，犹可无患。六月以后，不可必矣”。康熙帝又提出看法：“欲开下河，须塞上流。若但塞高邮州之五坝，不塞高家堰，所谓不揣其本而齐其末，于事何益”。靳辅回曰：“前孙在丰止议高邮州，未尝及高家堰，故臣亦止云高邮州等坝宜闭耳。今皇上所见，最为洞所见，最为洞悉。臣何敢欺隐。高家堰之坝，亦当如圣谕闭塞也”[33]。当年，康熙帝下令：“今年著止将高邮州大小坝，及高家堰闸坝，照靳辅等所奏，定限堵塞。令孙在丰等挑浚海口。其黄河南岸闸坝，著于来年堵塞一年。其高邮高家堰等闸坝，既限期堵塞，著孙在丰速备工料人夫，自今年十二月兴工，挑浚下河，勿致违误”[34] 。
为了减少船闸启闭的次数，保证闸坝的正常使用，开启闸坝后一次过船的最小船数也有明确的规定。这一规定是依据各闸室长度的不同而确定的，闸室长度不同，一次过船的数量也不同。一般来说，闸室越长，一次过船数越多。比如，七级下闸与周家店闸两闸相距大约有六公里，清政府规定：此处过闸一次需要聚积船数达一百五十只，最多不得超过二百只，最少则不得少于一百只，方可启闸入船。为了减少启闸过船的用水量，还规定每一次启闸过船后，船只通过闸口立即关闭闸板[35]。
为了保证开闸后河道有足够的水量供船只顺利过闸，闸室河段启闭时的最小水深也有明确规定。比如，清代就曾对山东运河闸室河段启闭时的最小水深作了规定。由于山东运河“台庄以北，临清以南，将及千里之内”的河道基本上都是依靠周边各湖、泉提供水源的，早在顺治十四年（1657年），清政府就规定：南旺河渠“分济南北”，“其间十里置一闸，或数里置一闸，必上启下闭，互相灌输方可浮运”[36]。还规定：“凡运粮及解送官物并官员军民商贾等船到闸，务积水到六七板，方许开放” [37]。雍正二年（1724年）又规定：“闸河之水，务以四尺为度”。如果各闸室水深达不到四尺，各总河及沿河官员就必须派人“实力挑挖”，“务将闸河水势定以四尺为准”。如果“重运经临之时，水势不足尺寸，致有浅阻，起剥苦累旗丁等事”，该处“总漕即行查处”[38]。
由于清政府对闸坝建设和管理的重视，淮河流域各河道上闸坝的建设非常广泛，各闸坝也都能充分发挥其在控制水量、调节水流方面的作用。
四、 水源管理
淮河流域的许多河道，特别是山东境内的运河河道，其水源主要是区域内的湖泊、泉水。如果水源得不到保证，那么这些河流将会枯竭，正常的航运就会受到严重影响。因此，充足的水源是保证淮河流域河道运输正常进行的重要条件之一。为此，清政府采取多种措施，严格限制损坏水源的行为，并制定了相应的规章制度以保证水源的充足。除了设立专门的管理机构和配备专门的管理人员外，还采取了许多其他措施。
由于济运的湖泊与泉源是“漕河命脉”，所以，自明代开始便设立专门的管理机构对湖泊和泉源进行管理。清政府对泉水的疏浚极为重视，设有管泉专官。凡有泉眼可开之处，由泉官相度地势，督民夫开浚，并于有水泉处所栽培树木，以兹保护。如，在宁阳设立管泉分司，在济宁设立管河分司，后裁宁阳分司归并济宁。清代，专门管理湖泊和泉水的机构又有了变化。如，清康熙十四年（1675年），裁撤济宁分司，以运河同知兼管此事。雍正四年（1726年），增设管泉通判一员，负责管理泉水。山东泉水有一百八十处，其分布有一个明显的特点，即这一百八十处泉水是分属济兖二府十六州县，而且许多泉水出自“山沟泥穴之中”，仅仅依靠一人或几人的力量是无法妥善管理的，因此，清政府专门设立管泉佐朵，共十二员，其主要职责是负责监督和派遣泉夫到各地去进行疏浚泉源的工程[39]。泉夫是具体进行泉源管理的工作人员，主要从事巡守防盗、疏浚挖河工作。雍正时规定：“应立法泉夫浚出新泉，优赉银米，岁终册报，为州县课最”[40]。泉夫有严格的组织编制，一般以甲为单位，就地住宿，一甲五至十人不等，由老人或甲长具体负责人事管理和具体的工作管理。康熙十五年（1676年）时，山东有固定泉夫七百八十四名。兹以兖州为例来说明清代设立管泉专官的情况。如兖州府设泉河通判一员，经管兖、泰、沂、济三府一州所属17州县，共计泉484处，责成州同县丞经历主簿巡检等管泉泛官12员，分地经理，下设泉夫176名。凡有泉眼可开之处，由泉官相度地势，督民夫开浚，并于有水泉处所栽培树木，以兹保护。为了保证会通河沿途诸湖有充足的水量，清政府还规定，秋后开闸不使外溢，入春开闸以济漕运，这样一来，会通河之水才得以源源不缺。
山东运河的水源主要依靠来自汶、泗、洸河上源诸泉之水，另外还有运河附近的马踏、蜀山、南旺、昭阳、安山诸湖作为水源，进行补水。由于这些泉水和湖泊所蓄之水呈现出非常明显的季节性变化，如果仅仅依靠自然的蓄水来供应山东运河用水，那么，山东运河的航运就会因水量的季节性变化而出现明显的季节性变化。山东运河成为京杭运河水源最缺乏的河段。为了保证充足的水源，清政府规定淮河流域各河沿边各湖秋后开闸不使外溢，入春开闸以济漕运。以洪泽湖为主，在运河之西周围数百里，沿湖东岸筑高家堰石堤，长138里，高2.3-2.5丈，底宽13-14丈，顶宽8.4丈；又临湖镶柴高10余丈，宽0.8丈。此堤作用，一是掩护淮、扬低地，使免受泛滥之灾害，同时约束淮水使速出清口，以抵黄河之水，不使南灌运道。又在清口筑大墩一座，以导清水七分敌黄，三分济运。
水柜是一种拦河蓄水的水库，一方面可以积蓄水量，保证河流用水之需要；一方面可以避免水量过大，导致下游决口。淮河流域内的一些河道、特别是山东运河的水源主要来自于周围各湖泊和河流，所以，这些湖泊和河流就起到了“水柜”的作用，即“水涨则引河水入湖，涸则引湖水入槽，随时收蓄，按应运河，古人名曰“水柜”[41]。象南旺、马踏、蜀山、安山、马场、昭阳、独山、微山、郗山等湖就发挥着水柜的作用。淮河流域水柜使用的主要目的是保证运河水量的正常，从而保障运河航运的正常运行。对于“水柜”的管理，不少朝廷大臣也提出了一些建议，比如：乾隆年间，管干贞上疏时就曾对此问题发表自己的看法：“运河以诸湖为水柜，诚使节节疏通，虽遇旱涝，可以节宣。否则雨少无筹济之方，雨多无容水之地。至引黄入运。系一时权宜。苟疏浚得宜，黄河全力下注，运河自不致停沙” [42]。水柜的利用和妥善管理，充分保证了山东运河的水源。
“山东运河，全赖湖、泉济运” [43]，因此会通河周围的湖泊和河流就成为会通河的重要水源。为了保证会通河的水源，清政府对会通河周围的湖泊及其他河流的管理非常重视，对侵占水道、破坏水源的行为严加惩治。针对山东省运河周围“多开稻田，截上流以资灌溉”，造成湖水因无所蓄潴而不能济运的现象，康熙帝大加指责，并下令严厉禁止[44]。由于“民乘涸占种”以致于“湖身渐狭”，湖水的减少直接影响着运河的供水，为此雍正帝多次下令进行治理。如，雍正元年（1723年）下令：“除已成田不追外，余俟水落丈量，树立封界，永禁侵占，设法收蓄” [45]；“宜乘水落，除已垦熟田，丈量立界，禁侵越” [46]；雍正三年（1724年）规定：“察勘未耕之地，就低处挑深，即以挑出之土筑堤，复水柜之制” [47]。乾隆二年（1737年），下令“马踏、蜀山、马场、独山、微山诸湖，严禁占种芦苇”，而“南旺、南阳、昭阳诸湖水柜，仅堪泄水，小清河久淤塞，均宜次第修治”[48]。这些措施都起到了良好的效果。
综上所述，清政府在淮河流域航运的管理机构、疏浚管理、闸坝管理和水源管理等方面的建设是比较全面而系统的。这一套严密的管理制度在具体的实施过程发挥了重要的作用。在这一管理制度的正常运行下，淮河流域的航运的开发取得了很显著的成绩，为清代社会的发展起到了一定的推动作用。
[参考文献]
1本文是安徽省社科规划项目（项目编号：AHSK03-04D12）的研究成果。
2 如：王鑫义：“魏晋南北朝时期淮河流域的商业和城市”，《史学月刊》，2001年5期；卞利：“明代前期淮河流域社会经济的恢复与发展”，《安徽大学学报》，1995年2期；李修松、张宪平：“秦汉时期淮河流域经济发展简论”，《安徽史学》，1998年2期；周怀宇：“论隋唐淮河流域商业发展”，《安徽大学学报》，2000年5期。
3本文的撰写借鉴了《河南航运史》、《江苏航运史》、《山东航运史》、《安徽航运史》中的一些研究成果。
48 《清史稿》卷127，中华书局点校本
（作者简介：蒲霞，安徽大学历史系教授）