伟大的使命 光辉的里程
人民政协历史使命的转换

鹿 刚

第一个节点：1949，人民政协的两个会议
        1949年，中国共产党领导和创建的人民政协应运而生，新生的中国人民政治协商会议先后于9月21日和10月9日召开了两个会议。众所周知，人民政协的第一使命是开国，主要是由第一个会议，就是9月21日-30日的大会（为便利叙述，以下简称921会议）完成的。 921会议被形象地誉为共和国摇篮，在党史上和现代革命史上，特别是新中国历史上，地位崇高、历史意义重大，无论怎么赞美她都不过分，同时她也是揭橥人民政协创建并诞生的大会。
         因为第一个大会主题聚焦于新中国开国大计，所以政协自身建设包括领导机构和组成单位、内设职能部门等问题尚未来得及解决，所以人民政协召开了10月9日大会（以下简称109会议），这个大会在人民政协的史册上同样具有特殊的地位。不仅确定了十月一日为中华人民共和国纪念日（国庆节），而且首次明确了人民政协机构自身建设和下一步工作的目标：大会听取了周恩来所作的《参加第一届全国委员会各单位协商的经过》的报告，报告说明了拟定中的全国委员会工作条例，规定在全国委员会内设立政治法律、财政经济、文化教育、外交、国防、民族事务、华侨事务、党派事务八个组。大会选举毛主席为第一届全国政协主席，周总理、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席。
        然而有关这两个会议，在文献记载和媒体呈现上，却出现迥然不同的说法。如大公报编辑出版的1964年《人民手册》记载：中国人民政治协商会议历届全体会议一届一次会议为1949年21日-30日；一届二次会议为1950年6月14日-23日，认定921会议为全国政协一届一次会议，未涉及109会议。
         又如中华网公开的资料，与此相反，其显示的是：全国政协一届一次会议就是109会议，竟没有涉及921会议。
         再如人民网的历届两会数据库的记载，似乎补救了二者的不足：把921会议被称为政协第一届全国委员会全体会议（1949年9月21日～30日），而将109会议列为中国人民政治协商会议全国委员会举行第一次会议（1949年10月9日），接下来是第二次会议（1950年6月14日～23日），依序类推。
         比较三种记载，以人民网更少片面，然而在会议名称上产生了歧义：按照人民网的记载，只有一届全国政协存在全体会议与某某次会议的区别，以后各届则没有这种情况出现，这就把最重要的921会议，当成一个特例，独占 全体会议的名称，而在称谓习惯上，全体会议才更为规范。因此建议把政协第一届全国委员会全体会议和中国人民政协全国委员会举行第一次会议名称统一为第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议即全国政协一届一次会议定义为由两个阶段相对独立的大会， 即政治协商会议或称921会议和政协工作会议或称109会议组成，因为两次大会内容具有互补性，又存在有机联系，所以全国政协一届一次会议作为负载特别重要的历史事件的会议，在会议形式上，就应该与以后各届各次全体会议的称谓统一规范起来，以突出其严肃性，也便于人们理解和记忆。
        一届一次会议开国的使命完成以后，人民政协除了继续代行人民代表大会最高权力机构的重大职能以外，其工作重心逐渐转移在统战、民主、团结、提意见、协调和组织指导地方政协开展工作等方面，孕育着向新的历史阶段的转型。
第二个节点：1954，毛主席说政协仍有存在的必要
        人民政协的第二次转型发生在1954年。这一年，第一届全国人民代表大会召开，颁布了《中华人民共和国宪法》，人民政协终结了其代为行使人民代表大会的历史使命。转型后的人民政协，作为统一战线和多党合作组织将长期存在。毛主席1954年10月16日关于人民政协第二阶段性质工作的谈话提纲，可以视为对此度政协使命华丽转身的扼要概括：
性质、会期、任务。（1）外交；（2）内政选举；（3）向党委和国务院提意见（社会主义改造）并加以协商；（4）协调各民族各党派团体及其他人员间的关系；（5）学习。（中共中央文献研究室编辑，中央文献出版社《建国以来毛泽东文稿》第四册，1990年版）     
         二届政协（二届一次会议是1954年12月2日-25日）成立不久，12月29日，毛主席召集参加政协会议的部分党内外人士座谈，并发表了重要谈话。毛主席概括了第二阶段人民政协的地位、性质和任务：
        （一）关于政协存在的必要性。有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。
      （二）关于政协的性质。政协不能搞成国家权力机关和国家管理机关，而是各党派的协商机关，是党派性的机关。
      （三）关于政协的任务。一是协商国际问题，如对外发表宣言，反对侵略，保卫和平等。二是协商候选名单。三是提意见。四是调整关系。五是学习，即学习马列主义。
       （四）关于政协组织的上下关系。政协组织的上下关系，不成为领导与被领导的关系，究竟如何搞，还要创造经验。
       （五）运用统一战线武器的意义。不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用。（以上参见中共中央文献研究室编辑，中央文献出版社《建国以来毛泽东文稿》第四册，1990年版） 
       从第二届政协（1954年12月2日-25日政协二届一次会议），到第四届政协（1964年12月20日-1965年1月5日四届一次会议）为止，这十年人民政协的工作基本体现了毛主席谈话的精神，在社会主义制度建设和社会主义革命的过程中，人民政协团结各民主党派和无党派人士与中共风雨同舟、和衷共济，完成了所担负的历史使命。就具体工作任务和职能而言，1959年第三届政协，根据时兼任全国政协主席周总理的指示，人民政协增加一项文史资料工作任务。尽管1950年6月的全国政协一届二次会议就通过了成立人民政协地方委员会的决定，政协工作开始向地方延伸，但事实上，直到文革中止政协活动，人民政协第二阶段工作对象主要是各民主党派，重心是统一战线，范围基本限于省级和大中城市，而没有涉及地、县、乡及其广大农村基层。
第三个节点：1978，时代呼唤政协工作重心下移
        新时期改革开放人民政协进入第三阶段，即以1978年五届政协一次会议为座标点，而被历史赋予进一步发扬和建设社会主义民主的伟大使命。人民政协职能新内容和新任务，最终概括为两大主题（团结和民主），三项职能（政协协商、民主监督和参政议政）。中国进入了改革开放和现代化建设的新时期，社会政治和经济生活发生了重大变化：全党工作重心转移到经济建设；农村大包干引领着改革的潮流；从草根民主开始的基础民主实验，由此人民政协工作重心下移，县及其以下基层政协的普遍设立和发展，成为新时期人民政协工作最大的亮点。
       （一）基层机构建立的相对较晚，反映了党对人民政协理论和实践的不断探索。目前全国除台湾、香港和澳门特别行政区之外的地级市（州）、县（市）、区，和一些地方的乡镇均设立了政协机构。以安徽颍上为例，1980年初成立县政协，设立办公室、学习委员会和8个工作组，工作职能由小到大，由单一到系统，由粗放到规范。 30多年的实践表明，县乡基层政协一经成立就发挥了巨大的不可替代的作用，社会各界的政协委员，在各自岗位上为地方的物质文明、精神文明、社会文明和政治文明建设做出了积极贡献。
       （二）基层政协的建立，是人民政协职能实现历史转变的机制保障。县级人民政协成立，在上级机关的指导和同级党委的领导下开展工作，还缺乏自身现成的经验。一开始人员较少，机构设置简单，机构名称、人员编制等不够规范，机构和名称的变化也比较大。但机制一旦建立，力量也是巨大的。县级政协经过30多年的发展，如今建制虽然因存在人口和地区的差异而不尽相同，但目前一般县级政协机关内设机构已趋于规范，除秘书部门外，大致设有8个左右专委会，现职编制人员在20上下，在乡镇设政协机构的地方，编制人员还要多一些。
        （三）政治协商延伸、民主监督硬化是基层政协工作的必然趋势。随着基层政协委员队伍逐届壮大，人员素质逐步提高，驻会干部年轻化趋势的延续，提高政协委员政协协商和民主监督的能力，已成为基层政协工作的主要任务。譬如，颍上县党委、政府不仅严守重大事项决策前向政协履行协商的程序，而且在召开重大会议，出台重要文件，决定重要人事任免事项时首先听取政协的意见，集中来自政协委员的智慧，同时积极支持县政协大胆实践，强攻薄弱环节，加大民主监督力度。颍上县政协近年探索建立了县政府部门定期列席常委会通报工作的制度，和政协委员定期评议执法执纪部门的制度，并借助资政会、座谈会、社情民意反映、提案交办会、委员视察、调研报告、建议案、委员提案和建言献策等多种工作形式，进行卓有成效的民主监督。
        （四）工作重心下移，实现人民民主预示着人民政协工作任重道远。基层人民政协机构，一度曾延伸到乡镇一级。颍上县区乡从1982年开始设立区政协委员联系工作组，到了1992年撤区并乡，设立政协农村工作联络组，设置组长（或主席），均按正科（局）级配备。1992年10月27日，中共阜阳地委下文批准设立各乡镇政协联络组，名曰：中国人民政治协商会议颍上县某某乡（镇）联络组，同时挂牌，启用公章和悬挂会徽（《颍上县政协志》黄山书社，2010年第一版，第24页）。2000年在乡镇机构改革中，撤销了政协联络组，政协联络工作由乡镇党委统战委员负责。乡镇政协机构的撤销，减少了政协机构和人员，导致乡镇村等基层政权的政治协商和民主监督缺位，也使得县级政协工作范围和职能发挥受到了限制。
        县级及其乡镇基层人民政协机构，作为政治协商和民主监督向基层草根阶层延伸的制度建设的尝试，其意义是非常积极的，它构筑了社会主义民主政治建设的平台，客观上反映了时代的进步和人民民主意识的觉醒，并一定程度满足了人民群众参政议政的吁求。因此县以下基层政协撤销的地方，应当尽早恢复建制，未撤销的地方则应进一步总结经验，规范行为，提高履职水平，不辱政协使命。
        新世纪，随着社会主义民主政治文明建设推进的步伐不断加速，基层党、政和社会各界政协意识得到了进一步的提升，特别是中共中央6号文件关于加强政协工作意见的出台，人民政协在国家政治生活中的地位得到了进一步提高，在基层民主政治建设中的也发挥着越来重要的作用。回顾历史，展望未来，人民政协在社会主义政治文明建设中将肩负更加重要的任务和使命，县级及其县以下基层人民政协工作也将随之迎来新的发展机遇。

（作者简介：鹿刚，颍上县政协党组书记、主席，安徽省管子研究会执行会长)