论管子的法治思想

——《管子》研究札记之二

陆 德 生

    国家要实行法治，用法来管理国家，调节各种社会关系，现在已经成为普遍的共识。抚今追昔，我国最早提出以法治国的思想家、政治家，管仲可算第一人。梁启超曾经说过：“而通五洲万国数千年间，其最初发明此法治主义以成一家言者谁乎？则我国之管子也。”早在春秋时期，公元前600年左右的时候，管子在相齐治国中提出了以法治国的重要思想，并且在他的执政实践中认真地加以贯彻实施，收到了明效大验，齐国迅速走上民安国富兵强之路，九合诸侯，一匡天下。诚然，管子所倡导和推行的法治，与我们所说的现代法治、社会主义法治，是有重大区别的，不可同日而语的。但是，作为我国思想政治史上首倡法治的开山之祖的管仲，他所主张的法治思想，他所倡导的法治精神，以及实施的法治举措，仍然值得我们认真研究，吸取其有益的内容，借鉴其成功的实践，剖析其局限和不足，继承和发扬其具有积极意义的法治文化，以利于在新的历史条件下推进我国社会主义法治建设。

一、法的功能、特点与以法治国的方略

治理国家，管理社会，处理各种矛盾，要有规范和准则。没有规矩就不能正方园，没有准绳就不能明断是非曲直，没有强制手段就不能除暴安良。而法律法令正是这样的规范社会关系和人们行为的重要准则。管子在《七法》篇中说：“尺寸也、绳墨也、规矩也、衡石也、斗斛也、角量也，谓之法。”这里用度量衡来比喻和说明法的作用，意在宣示法律与衡器一样，能够公平、客观地判定某种行为的是非曲直，检验其是否违法犯罪。这种法律观念明显区别于重等级、别良贱的礼治思想，而强调法的公正性、客观性与准确性。

《管子》中还提出一个著名论断：“君臣上下贵贱皆从法”，这体现了法律面前人人平等的思想。历来把君王凌驾于法律之上，可以为所欲为，不受法律的约束，而管子则强调君主也要依法行事，臣吏更没有法律上的特权。他在《君臣》篇中说：“为人君者，倍（背）道弃法，谓之乱。”又说：“圣人能生法，不能废法而治。”主张君主不仅立法而且必须从法，“法令者，君臣之所共立也”，“置法以自治，立仪以自正”。君主要作臣民的榜样，依法办事。否则，上不遵法，则法必然无法行施。“故上不行，则民不从。”上下一体从法，才能做到以法而治。

那末，这种法律法令在社会生活中的功能与作用又是什么呢？在《七臣七主》篇中说：“夫法者，所以兴功惧（威慑）暴也；律者，所以定分止争；令者，所以令人知事也。法律政令者，吏民规矩、绳墨也。”这就是说，法是用来引导和鼓励人们建功立业，威慑各种暴行的；律是用来规定职分、制止纷争的；令是用来指挥人们、管理社会事务的。总而言之，法律政令是官吏、民众的行为准则，是判断是非的标准，是明确职责的规定，它有引导、规范、警戒和惩罚作用，对于除暴安良、扶正祛邪、管理社会、处理各种矛盾，具有极为重要的功能。所以，管子十分肯定和明确地说：“故法者，天下之至道也，圣君之实用也。”（《任法》）

法律法令这种行为规范与准则，有它自身的特点。在古代社会来说，它是由君主代表国家制定的、具有强制力的工具和手段。管子在《任法》篇中说：“故曰：有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”而这种法律法令一经制定实施，便带有强制性，以国家权力为后盾要求臣吏和民众遵守与执行。有违反者会受到法律的惩办。正为管子在《心術上》中所说：“法者所以同出不得不然者也。故杀僇禁诛以一之也，故事督乎法，法出乎权，权出乎道。”这就是说，法是统一制定用来统一人们的行为，而且带有强制性非这样做不可的；它通过各种惩戒手段来求得划一人们的行为。因故，世事要用法来督促，而法通过权衡利弊来制定，而权衡的标准则是道义。

所以，管子一贯强调治国牧民严重视和善于运用法律，以法治理才能安民富国强兵，否则就会导致国家不治，社会不稳，民众不安。在《任法》篇中反复阐明了这个道理。他说：“圣君任法而不任智，任数（方针政策）而不任说，任公而不任私，任大道而不任小物，然后身佚（安闲）而天下治。”“失君则不然，舍法而任智，故民舍事而好誉；舍数而任说，故民舍实而好言；舍公而好私，故民离法而妄行；舍大道而任小物，故上劳烦，百姓迷惑，而国家不治。”这里对比了重视法律、厉行法治与忽视法律、背法而行的不同结果。从中更进一步得出结论：“夫为国之本，……法令为维纲，吏为网罟。”（《禁藏》）这就是说，作为治国的根本，法律法令好比是网罟上的总纲绳，纲举才能目张，而官吏则是网罟。实际上就是主张治国要以法为纲，依靠官吏做到纲举目张。

在这个基础上，管子形成了以法治国的思想，强调必须用法律来治理国家、管理社会，在我国思想政治史上首次提出了以法治国的方略。他说：“是故先王之治国也，不淫意于法之外，不为惠于法之内也。动无非法者，所以禁过而外私也。成为两错（措），政不二门，以法治国，则举错（措）而已。”（《明法》）

管仲倡导和推行以法治国，不仅强调民（包括士农工商）要守法，被法管制，而且十分注重君主和官吏必须按法行事，不能背法而行。他所设想的大治，就是上下左右一体按法办事，遵循法律。正如《任法》篇所说：“君臣上下贵贱皆从法，此之谓大治。”因此，君主也不能置身于法之外，任意妄行，而要率先垂范，“行法修制，先民服也。”又曰：“禁胜于身则令行于民矣。”又曰：“不为君欲变其令，令尊于君。”（均见《法法》）这些都说明，管子倡导的法治精神，要求君主自正其身，厉行其法，不擅自更改法令，并要受制于法，民众乃能服从，法治乃能推行。不能不说这是管子法治思想的可贵之处，也是他比一些人鼓吹“君尊于令”的高明之处。

至于各级官吏，更应严格守法，以法执法，而不能徇私枉法，不能另搞一套。管子在《七臣七主》篇中对比了“法臣（守法之臣）”与“侵臣（侵害法度之臣）”的不同表现，大力倡导前者而贬斥后者。他说：“法臣：法断名决，无诽誉。故君法则主位安，臣法则货胳止而民无奸”。“侵臣：事小察以折法令，好佼友而行私情。故私道行则法度侵，刑法繁则奸不禁。主严诛则失民心。”管子不仅要求“君一（统一）置其仪（法度）”，“百官守其法”，还一再强调要“奉法守职，百官有常”，并对违法渎职行为规定了严厉的惩处制度。

管子不仅提出要以法治国，而且把依法治国贯彻到施政的各个方面。正如梁启超所说：“管子以法家名，其一切设施，无一非以法治精神贯注之。”他推行治国安民的举措，强调必须做到：“凡将举事，令必先出。”（《立政》）这就是说，凡要推行一件事情，必先制定法令，然后依法办理。正如管仲所言：“曰事将为，其赏罚之数（数通术，指政策办法），必先明之。立事者谨守令以行赏罚，计事（检查工作）致令，复（报告）赏罚之所加。有不合于令之所谓者，虽有功利，则谓之专制，罪死不赦。首事既布，然后可以举事。”不仅如此，管仲还规定了一套公示法令、层层传达法令和严格实施法令的制度。他在《立政》篇说：“正月之朔，百吏在朝，君乃出令，布宪于国。五乡之师，五属大夫，皆受宪于太史。大朝之曰，王乡之师，五属大夫，皆身习宪于君前。太史既布宪，入籍于太府，宪籍分于君前。五乡之师出朝，遂于乡官馆，致乡属，及于游宗，皆受宪。”每年年初公布法令，然后层层下达，并且规定了严格的程序和要求以及惩处办法。法令没有公布，使者也没有派出去回报，就到住处休息，叫作“留令”。法令公布之后，有不执行的，叫作“不从令”。检查法令文件，有与太府所保存者不相符的，多了的话叫作“专制”，少了的话叫作“亏令”，这都是犯了死罪。法令公布以后，就要原原本本地认真贯彻执行，努力做到“令则行，禁则止。”

管仲不仅强调要严格执法，而且一再提出要加强监督，确保法律的实施。特别是在《桓公问》中，他建议齐桓公设立一个听取各方意见的机构，名曰“啧室之议”。啧是争论、呼叫的意思，也就是搞个“群言堂”性质的接待室，广开言路，听取各方意见，改进执法工作。“人有非上之所过，谓之正士（正直之士），内于啧室之议”。他们的意见交由专门机构来负责处理。这是对法制及其运行实施监督的一种重要方式。再就是强调要分工制约。《枢言》篇中指出：“凡人之名三：有治也者（掌握治理大权的），有耻也者（进行监督的），有事也者（办具体事的）。事之名二：正之（纠正），察之（审察）。五者而（完善），天下治矣。”有明确分工，各司其职，各负其责，注意强化“正之”、“察之”的工作，五者做到既分工又配合，实现完善的结合，那么，法律法令便能得到贯彻实施，国家便能得到治理。

二、审时度势搞好立法和法律的修订

管仲不仅倡导法治，而且十分强调必须制订善法也就是现在通行的称谓良法，并及时修订旧法，做到“令顺民心”，实行良法之治。

管子在《法法》篇中说：“不法法则事毋常。法不法则令不行。令而不行，则令不法也；法而不行，则修令者不审也。”这就是说，不依法执法办事就没有规矩，法令就不能推行。而法律法令不能推行，原因就在于法令不符合法律的要求，制定时不够审慎而出现了问题。由此可见，正如梁启超所说：“故管子之言法治主义，以得良法为究竟者也。”

那么，究竟怎样才能制定良好的法律法令呢？管子认为，搞好立法，首要的问题是必须全局在胸，把握治乱得失，明了社会实际，洞察民俗民愿，才能制定富有针对性的制乱兴治，安民强国的法律法令。他在《正世》篇中说得好：“古之欲正世调天下者，必先观国政，料事务，察民情，本治乱之所生，知得失之所在，然后从事，故法可立而治而行。”这样制定的法律法令，才能立得牢靠，切实可行，从而使国家得到较好的治理。

进一步说，所立之法应当以什么为标准来判断它是否属于良法呢？管仲从他的“以人为本”的执政理念出发，强调法律法令要合乎人民的心愿，反映人民的要求，即所谓“令顺民心”。他在《形势解》中说：“人主之所以令则行、禁则止者，必令于民之所好而禁于民之所恶也。民之情莫不欲生而恶死，莫不欲利而恶害。故上令于生、利人，则令行；禁于杀、害人，则禁止。令之所以行者，必民乐其政也，而令乃行。”司马迁在《史记·管晏列传》中也说管仲施政“俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之。”应该说这是管仲执政取得成功的一个根本原因。他自已在《牧民》篇中说得好：“政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚（逸）乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。……故从其四欲，则远者自亲；行其四恶，则近者叛之。”民众痛恨的，设法消除它；民众所欲的，设法实现它，这就是立法和执法的根本目的。

管仲置身于变革的社会激流之中，为了健全法制、兴利除害，他十分注意把维护法的稳定性与及时修订结合起来，以利于法的与时俱进、适合时宜、行之有效。法律法令如果没有相对的稳定性，朝令夕改，任意变通，就会失去权威性，令人无所适从。他针对“有善法而不能守”的情况指出：“故黄帝之治也，置法而不变，使民安其法者也。”（《任法》）他还进一步指出：“故圣君设度量，置仪法，如天地之坚，如列星之固，如日月之明，如四时之信，然固令往而民从之。而失君则不然，法立而还废之，令出而后反之，枉法而从私，毁令而不全。”（《任法》）制定了良法，并且态度坚定地、一以贯之地加以执行，那样就会得到各方面服从和遵守，充分发挥良法在治理社会中的作用。为果轻易改变，以私枉法，动辄废止，那就会导致法制废弛，国将不国。

但是原有的法律法令如果已经时过境迁，不合时宜，或者在实施中发现有不合理的地方，则应适时地加以修订。管仲十分重视修改旧法，择其善者而用之，当然对其中有不善者则应删除之。在《小臣》中有这样一段记述：桓公问管仲：“民居定矣，事已成矣，吾欲从事于天下诸侯，其可乎？”管仲回答说：“未可，民心未吾安。”又问：“安之奈何？”他回答说：“修旧法，择其善者，举而严用之。慈于民，予无财；敬百姓，则国富而民安矣。”由此可见，修旧法，主要是改掉那些苛捐杂税和忧民暴政，实行安民、利民、富民的举措。这样才能治国平天下。管仲把修旧法与立新法放到同等重要的位置，都是为了以良法、善法为基础实施以法治国。

特别需要指出的是，管仲执政之时，齐国社会正经历着一场深刻的变革。自西周以来所形成的一套旧的制度和统治秩序正走向崩溃，即所谓礼崩乐坏，社会关系也发生深刻变化，正由奴隶制向封建制转变。要想使民众安居乐业，社会稳定，国家富强，非进行一番改革不可。在这样的形势下，管仲因势利导，乘势而上，一再强调国家法制要善于“化固从新”，敢于“化变”。他在这方面有大量论述。《正世》篇指出：“圣人者，明于治乱之道，……故其位齐也（能把握适中的规律），不慕古，不留今，与时变，与俗化。”既不一味追慕往古，也不停留在当今，而要看到世事变化，迎头赶上，而不能坐失时机。在《侈靡》篇中进一步指出：“法制度量，王者典器也。执故义道，畏变也。”“化变也者，天下之极（最大的特征）也。能与起化而善用，则不可以道止也。仁者善用，智者善用，非有人则与神往矣。”所以，一定要注意洞察社会生活的变化，捕捉到新出现的矛盾和存在的问题，紧紧抓住时机，逐一加以规范和解决。管子在这方面的贡献是很突出的。

例如：为了适应发展生产的需要，打破“井田制”的限制，他对当时大量出现的“私田”采取了“相地而衰征“的措施，即按照土地的好坏，分等定级收取赋税，这就在实际上承认了“私田”的合法性。他还在《乘马》篇中论述了对土地问题的看法。他说：“地者政之本也，……地不平均和调，则政不可正也，故而明确主张：“均地分力，使民知时也。”公平划分土地，农民就有积极性，会主动抓紧农时努力生产。

再如在发展盐铁生产方面，鉴于齐国东临大海，有渔盐之利，铁矿资源也很丰富，管仲实行“官山海”，就是由国家专营山海资源，主要是铁与盐。设置盐官与铁官，以管理盐铁业，允许私人经营，“民得其七”，还采取渔盐出口不纳税的办法，以鼓励渔盐业的对外贸易，在经济上获得很大好处。

再如在用人方面，管仲一再强调“使法择人，不自举也。”他还主张“匹夫有善，可得而举”（《国语·齐语》），“使各为其所长”。（《牧民》）为了破格选拔人才，他还规定了一些具体措施，实行严格的责任制：乡大夫有推举人才之责，有才不举，以“敝明”、“敝贤”之罪论处；士经过“三选”可以升为“上卿之赞”。当时确实选用和提升了一批有本领的人才。如赶过牛车的宁戚就被破格任命为“大司田”。

再如在改革行政组织方面，制定了《轨里连乡》法，在全国建立二十一个乡，其中工商六乡，士农十五乡。管仲还把这种地方行政组织和军事组织结合起来。在十五个士农乡中，以五家为轨，十轨为里，四里为连，十连为乡，五乡为军。一家出一人，五人为伍，五十人为小戎，二百人为卒，二千人为旅，一万人为军。平时进行生产，战时能够打仗，既有利于生产，又扩大了兵源，使齐国有了一支比较强大的军队。

三、维护法制统一与坚持公正执法

法制要能得到正确执行，要在理政治国中发挥应有的作用，就必须坚持法制的统一，不能任意篡改，不能各取所需，不能政出门，不能执法违法。在《禁藏》篇中说：“夫不法（废）法则治。法者天下之仪也，所以决疑而明是非也，百姓所县（懸）命也。故明王慎之，不为亲戚故贵易其法，吏不敢以长官威严危其命，民不以珠玉重宝犯其禁。”在《任法》篇中又说到：“《周书》曰：‘国法法（废弛）不一，则有国者不祥；民不道法（守法），则不祥；国更立法（经常更改法律）以典民，则不祥，群臣不以礼义教训，则不祥；百官服事者离法而治，则不祥，故曰：法者不可不恒也，存亡治乱之所从出，圣君所以为天下大仪也。君臣上下贵贱皆发（效法）焉，故曰‘法’。”这里阐明了法制统一的极端重要性，指出了违背法制统一会带来种种不祥的危害性。只有坚持法制统一，保持法制稳定，才能治乱兴国，富民强兵。

管仲一再强调，维护法制统一，必须从君王做起，达到君臣上下贵贱皆从法。否则就会出现各种乱象，给国家带来严重危害。管子还曾指出：如果背离了法制统一原则，“君之置其仪也不一，则下之倍（背）法而立私理者必多矣。是以人用其私，废上之制而道其所闻（宣扬它的一套主张）。故下与官列法，而上与君分威，国家之危必自此始矣。”（《法禁》）与此同时，强调对于违背国家法制统一原则的人和事，要严肃处理，坚决制止。他说：“昔者圣王之治其民也不然，废上之法制者，必负以耻。”“乱国之道，易国之常，赐赏恣于已者，圣王之禁也。”（《法禁》）在理政治国中，只有固守国家的法制，坚决顶住和排除来自不同方面的干扰，才能达到天下大治的境界。正如《任法》篇中所指出的：“故圣君置仪设法而固守之，然故堪材习士间识博学之人（指四种有才能的人）不可乱也，众强富贵私勇者不能侵也，信近亲爱者不能离也，珍怪奇物不能惑也，万物百事非在法之中者不能动也。”国家法制不统一，既有立法上的问题，政出多门，互相打架，也有执法上的问题，私自篡改，公然违背。在实际生活中大量出现的背法行事的情况，种种损害法制统一的情况，归根到底都是与私心、私欲、私利分不开的。管仲敏锐地捕捉和深刻地揭露了法度与私意这一对矛盾。他在《明法解》中指出：“法度者，主之所以制天下而禁奸邪也，所以牧领海内而奉宗庙也。私意者，所以生乱长奸而害公正也，所以雍蔽失正而危亡也。故法度行则国治，私意行则国乱。” 在《任法》篇中又说：“而失君则不然，法立而还废之，令出而后反之，枉法而从私，毁令而不全。”枉法是为了从私，可见这是万恶之源。又说：“今乱君则不然，有私视也，故有不见也；有私听也，故有不闻也；有私虑也，故有不知也。夫私者，雍蔽失位之道也。”其结果就是：“上舍公法而听私说，故群臣百姓皆设私立方以教于国，群党比周以立其私，请谒任举以乱公法，人用其心以幸于上，上无度量以禁之，是以私说日益，而公法日损，国之不治，从此产矣。”全国上下私视、私听、私虑、私欲蔓延泛滥，必然造成法制损毁、国家不治。

坚持公正执法，维护法制统一，必须严禁以私枉法。管仲反复指出，私心、私利、私欲是违法行事、破坏法制的罪魁，是害民乱国的祸首。只有“任法而不任智”，“任公而不任私”，排除私心、私利的干扰，严惩以法牟私的行为，才能确保依法执法，国家和社会长治久安。

坚持公正执法，维护法制统一，关键在于坚持公正原则。管仲在《法法篇》中说：“政者，正也。正也者，所以正定万物之命也。是故圣人精德立中以生正，明正以治国。故正者，所以止过而逮不及也。皆非正也，非正则伤国一也。……法之侵也，生于不正。”努力做到公正办事，既防止过头，又防止不及，才能杜绝侵害法制的现象。管仲所期望的就是：“治世则不然，不知亲疏远近、贵贱、美恶，以度量断之。其杀戮人者不怨也，其赏赐人者不德也。以法制之，如天地之无私也。是以官无私论，士无私议，民无私说，皆虚其匈（胸）以听于上。上以公正论，以法制断，故任天下而不重也。”《任法》只要坚持公正原则，按法办事，治理天下就不会感到太沉重，民众就会服从管制。所以，管仲进一步要求执法人员树立公心，坚持公正。他在《版法解》中指出：“凡法事者，操持不可以不公。操持不正则听治不公，听治不公则治不尽理，事不尽应。治不尽理，则疏远微贱者无所告溯（申诉），事不尽应则功利不尽举。功利不尽举则国贪，疏远微贱者无所告溯则下饶（下层扰乱）。故曰：“凡将立事，正彼天植（天植就是人心），”归根结底，人心正，才能办事正，确保公正执法。

坚持公正执法，维护法制统一，必须坚持罪刑相当的原则。管仲在《正》篇中说：“制断五刑，各当其名，罪人不怨，善人不惊，曰刑。正之、服之、饰之，必严其令，而民则之，曰政。如四时之不忒，如星辰之不变，如宵如昼，如阴如阳，如日明之明，曰法。”政策与法律都要使民众有明确的规范，而实施刑罚一定要做到罪与罚“各当其名”，这样才能使被惩处的罪人心服口服，使好人不受惊怕，从而达到打击犯罪与保护好人的目的。

四、管子法治思想的局限与缺陷

管子的法治思想和法治精神，不仅在当时具有进步意义，对理政治国安民，促进社会发展起了重要作用，对我国后来的法制发展也有重要的影响，即使今天，在建设社会主义法治国家的宏伟任务中，也还有其一定的参考价值和借鉴作用。但是，我们也必须看到，管子的法治思想同他首倡的以人为本思想一样，在充分肯定它的积极意义与价值的同时，应当明确指出它的历史局限性、它的弱点和不足，这样才能历史地作出正确的评价，更好地继承和弘扬优秀文化传统，发挥其资政作用。

管子法治思想的局限和缺陷，集中表现在如何对待王权与人民权利的关系上，它是紧紧地以王权为中心而又服务于巩固和扩大王权，而人民的权利则严重缺失，广大人民被剥夺了主体地位，而只是被管治的对象。管子清楚明白地告诉大家：“生法者，君也”，“法于法者，民也。”归根到底，法律法令是为了巩固王权与推行王权而由君主制定和强制实施的，广大人民没有参与制法的权利，而只有守法律、尽义务的本分。管子在《法法篇》中说：“故民未当可与虑始”，办事立法不可让民众参与谋划，民可使由之，不可使知之。他还一再说：“民者，服于威杀而后从，见利然后用，被治然后正，得所安然后静也。”（《正世》），这就是鼓吹要善于用威杀和利诱两手来压服和臣服人民群众。在管子的民本思想中，在他所设计的法治秩序中，统治者总是高踞人群之上发号施令，行使各种权力，而人民大众只能处于依附地位，成为被人摆布与奴役的工具，充当服从于君主法令的草芥。所以，在这样一个基本立足点上制定出来的法律法令，虽然管子一再强调“令顺心正”，其人民性是必然要大打折扣的。这就是问题的根本所在。

（附注：我写的《管子》研究札记之一，发表于2007年第二期《华夏纵横》，题为《略论管仲的“以民为本”思想》）

作者简介：作者系安徽省人大常委会原秘书长，安徽炎黄文化研究会副会长