第63期 论《管子》制度规范建构及历史启示

来源：管子研究会    时间：2021/8/27 15:16:42

论《管子》制度规范建构及历史启示

                            郭世东

[提要]管仲辅助齐桓公制定和实施了一系列经济、政治和文化等方面改革措施，形成了系统的经济、政治和文化等制度，使齐国国力大振，实现“九合诸侯、一匡天下”。《管子》中丰富的治国思想、实践和制度规范，尤其是制度规范对后代国家治理影响深远。本文梳理和回顾了《管子》的经济、政治和文化主要制度，让我们加深对中国传统文化的认识和理解，给我们启迪。

[关键词]管子；制度规范建构

   管仲相齐四十年，辅助齐桓公制定和实施了一系列经济、政治和文化等方面改革措施，建构了系统的经济、政治和文化等制度。这些治国策略成效显著，使齐国国力大振，实现“九合诸侯、一匡天下”。《管子》中丰富的治国思想、实践和制度规范，尤其是制度规范对后代国家治理影响深远。本文梳理和回顾了《管子》的经济、政治和文化主要制度，不仅使我们感受到齐国顺应时代要求形成的制度文明力量，而且让我们加深对中国传统文化的认识和理解，给我们启迪。

    一、注重发展经济，实行强国富民的经济体制

   （一）废除井田制，实行封建土地制。

   春秋初期，正是奴隶制瓦解、封建制兴起的变革时代。私田大量涌现，井田被抛弃的现象日益增多。《管子》顺应生产力发展的时代要求，主张废除井田制，承认私田的合法性，加速封建土地所有制的形成。《国蓄》说：“凡五谷者，万物之主也”，认为粮食是万物之主，五谷食米是与百姓生命攸关的物资。重视粮食就必然要重视农业生产中最重要的生产资料----土地。土地是为政之本，唯有公平划分，才能调动农民的生产积极性。《乘马》中说：“地者政之本也，是故地可以正政也。地不平均和调，则政不可正也，政不正则事不可理也。”就是说，土地是治理国家的根本，利用土地可以整治国家的政治。土地如果分配不合理、管理不完善，国政就得不到整治；国政得不到整治，生产就得不到发展。因而强调要“均地，分力，使民知时也。”即国家要将土地均分给农民耕种，实行一家一户的个体生产，使老百姓不误农时。采取这种“耕者有其田”的新举措，能极大的激发了农民的生产积极性，他们全家关心农业生产，不知疲倦，辛勤劳作。而如果不把土地分给农民耕种，老百姓的劳力就不可能充分发挥，土地的收益就不可能充分利用。因此，《管子》非常重视农业生产，以农为本，顺应生产力发展要求，变革生产关系，废除井田制，把土地公平分给农民，这样农民就会抓住农时从事农业生产，从而调动农民生产积极性和主动性，结果提高了粮食产量，推动了发展经济，激发了人口增长。

    （二）制定商业政策，发展工商贸易。

    《管子》不仅重视发展农业，还重视发展工商业，首次提出商业具有沟通生产与消费、促进经济发展等方面的作用见解。主张大力发展盐铁生产，专门设立盐官、铁官，建立盐场、铁场；在反对桓公向老百姓征收房屋税、树木税、六畜税、人头税的同时，提出“官山海”政策。《海王》篇说：“使君施令曰‘吾将籍于诸君吾子’，则必嚣号，今夫给之盐策，则百倍归于上，人无以避此者，数也。”即如果君主下令对所有人征收人头税，老百姓就会不满意，而如果实行征收盐税政策，加倍的税收收入就归于君主，老百姓也无法逃避。齐国利用丰富的自然资源优势，大力发展盐铁生产，不仅满足了人民的生产生活需要，而且通过销售经营增加了国家的财政收入。在官府专营盐铁销售、运输的同时，还允许私人开采生产，并制定了三七分利的办法，进一步调动了老百姓生产的积极性。《管子》还一改工商业者不准为官的旧政，对那些有善行的工商业者加以选拔重用。此外，还制定一套开明的商业政策，内容包括内贸和外贸，积极发展商业，开展对内对外贸易。这样充分利用齐国的交通优势，采取设立市场、减轻关税、提供优质服务、发展对外贸易四大措施，从而出现了“天下之商贾归齐若流水”（《轻重乙》）的盛况。

    （三）改革赋税制度，旨在强国富民。

    管仲执政的一条重要经验，就是“治国之道，必先富民”。（《治国》）在推行“均地，分力”的同时，齐国实行“与民分货”政策。《乘马》说：“与之分货，则民知得正矣”。就是国家把土地分给农民耕种，按土地征收租税，老百姓就知道自己该获得的和该交纳的。采取“案田而税”（《大匡》）和“相地而衰征”（《国语·齐语》）办法。《大匡》说：“桓公践位十九年，……赋禄以粟，案田而税。二岁而税一，上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税，岁饥弛而税。”即农业的赋税以粟米来计算，根据田地的肥瘠质量不同而收税，两年收税一次，上等年成收十分之三的税，中等年成收十分之二的税，下等年成收十分之一的税。如遇到荒年，国家就暂不收税，等到饥荒缓解以后再收税。这项农业税改革不仅明确了田亩税收的税率，而且规定税收要区分田地质量和收成的优劣，其中蕴含着以农为本，重农爱民的精神。管仲还实行开放山林河泽政策，扩大税赋来源。《戒》篇中说：“山林梁泽，以时禁发而不正（征税）也”，从而促进林业和渔业的发展。管仲十分重视发展工商业，但还主张不加重工商税，同样实行税收优惠。《大匡》说：“弛关市之征，五十而取一。”即放宽了关卡和市场的赋税，只征收五十分之一。《问》篇中记载：“征于关者，勿征于市；征于市者，勿征于关；虚车勿索，徒负勿入，以来远人，十六道同身。”即是说，齐国十六道共同申明的这道法令：征收关税的，入市不再征税；征收市税的，出关不再征税；空车经过不索取，徒步负重不收税。这样不重复征税，减轻了商贾负担，有利于招徕远方的商人，繁荣商贸市场。此外，《管子》鼓励老百姓出售农副产品，对盐业、渔业产品实行出口不征税，以鼓励出口贸易，并购进齐国所需的产品，搞活经济，满足民生。这一系列税收制度的改革，体现了“取民有度”，正确处理“取”与“予”的关系，极大的调动了生产经营者的积极性，推动了社会经济的发展，增加了国家财力，为实现强国富民、富国强兵奠定了物质基础。这些改革举措不仅体现了“以人为本”和“本厚民生”的治国理念，而且蕴含“化固从新”的变革精神和“以法治国”的法治思想。

    二、注重行政管理，实行合理有效的行政体制

   （一）划分行政区域，实行行政首长负责制。

    管仲在沿袭殷周“国鄙”制的基础上进行改革，实行“三国”“五鄙”制。《小匡》记载，管仲建议桓公借鉴从前圣王治理国家，“参其国而伍其鄙，定民之居，成民之事，以为民纪。”将全国划分为若干行政区域，并在此基础上形成一套严密的行政管理体系。当时城郊之内叫做“国”，城郊之外叫做“鄙”。“参其国”就是把国家分为三大部分，然后“制国以为二十一乡：商工之乡六，士农之乡十五。公帅十一乡，高子帅五乡，国子帅五乡。参国故为三军。”即把国家划分为二十一个乡：商人、工匠之乡六个，士人、农民之乡十五个。桓公统帅十一个乡，高子、国子各统帅五个乡。这样三国也因而是三军。《小匡》中记载，把农村划分为“五鄙”：“制五家为轨，轨有长。六轨为邑，邑有司。十邑为率，率有长。十率为乡，乡有良人。三乡为属，属有帅。五属一大夫。武政听属，文政听乡，各保而听，毋有淫佚者。”具体编制为：五家为一轨，设有轨长；六轨为一邑，设有邑司；十邑为一卒，设有卒长；十卒为一乡，设有良人；三乡为一属，设有大夫；五属设五个大夫。这样自下而上把农村分为五个行政区域，分别由五个大夫统管。每个行政区域又分为五级，分别由轨长、邑司、卒长、良人、属大夫五级行政长官管理，主要从事民事管理和行政工作。五个属大夫向上直接对国相和君主负责。这样从下而上形成了分级负责的行政管理体制，并且每一级均设定一个首长，具体负责本区域的管理职责。这种自下而上形成的网格状行政管理体系，结构严密，统分结合，职责明晰，层级负责，最终全国形成一统的完整的行政管理体制。

   （二）建立政治体制，实行分工负责制。

    在政治体制方面，实行君主制下的国相负责制。管仲被称为“中华第一相”。管仲相齐时，在他之上是国君，在他之下有五位大臣。那时已有君、相、官的名称。《君臣上》论述了为君之道、为臣之道、为官之道，希望国家有明君信主、法臣廉吏来治理。认为“兼而一之，人君之道也；分而职之，人臣之事也。君失其道，无以有其国；臣失其事，无以有其位。”强调君主作为一国的首领，兼领而统一百官，统一发布道德规范和法律政令，“君据法而出令”，发布政策法令；大臣分工负责而各司其职，这叫做“有司奉命而行事”。如《君臣上》所说：“道德出于君，制令传于相，事业程于官，百姓之力也，胥令而动者也”。《七臣七主》强调明君治国的重要性，因为“一国之存亡在其主。天下得失，道一人出。”希望君主能成为“明君”“申（信）主”。作为“有道之君”，要重视制度建设，做到“上有五官以牧其民，则众不敢逾轨而行矣；下有五横以揆其官，则有司不敢离法而使矣。”在中央设立“五官”和“五横”职位，形成中央管理体制。国相之下设“五官”，就是主管司法的大司理、主管军事的大司马、主管经济的大司田、主管外交事务的大行、主管进谏和咨议的大谏，根据需要设置负责水利的“司空”等。为了防止中央高官滥用职权，加强对他们的监督制约，与中央“五官”相对应，又设置了“五横”这样的纠察之官来监督管理，这样高官重臣就要依法办事，不敢违法用权。同时，在地方分别设立“吏啬夫”和“人啬夫”。“吏啬夫任事”，就是担任监察工作，负责监督地方官吏的职责，严防他们违法行使职权。《君臣上》列举了“吏啬夫”的具体职责为“尽有訾程事律，论法辟、衡权、斗斛、文劾，不以私论，而以事为正。”即全面掌握计量规章和办事法规，在审理刑法、重量、容积、弹劾类案件时，都不讲私情，而是以事实为依据，如果做到这样，那么“吏啬夫之事究矣。”而“人啬夫任教”，即从事教化百姓工作，教育百姓遵德守法。这样中央和地方统分结合，君臣上下各司其职，形成全国上下一体的治理体系。如《君臣上》所说：“上之人明其道，下之人守其职，上下之分不同任，而复合为一体。”总之，君主要“道”以治国，树立自身德行的典范，并合理设置中央和地方各级机构，明确权力和职责，依法考核和奖惩，这样各级官吏就会依法行政、依法办事，国家就能达到治理。可见，这种制度设计既明确行政部门的权力和职责，又加以监督和制约，具有一定的合理性、可行性，它不仅明确了各级官吏的依法办事的行为准则，而且提高了国家治理的功效。

    （三）作内政而寓军令，实行统军和治民相结合。

    《重令》说：“地大国富，人众兵强，此霸王之本也”。《管子》认为富国强兵，成就霸业，必须加强军队建设。管仲建议桓公采取“作内政而寓军令”措施。《小匡》说：“作内政而寓军令焉。为高子之里，为国子之里，为公里，三分齐国，以为三军。择其贤民，使为里君。乡有行伍，卒长则其制令，且以田猎，因以赏罚，则百姓通于军事矣。”就是说，齐国建立由高子、国子和桓公管理的三里，作为三军，选择贤才任为里君。乡有军队的编制，卒长有制度法令，并进行田猎和论功过赏罚，这样百姓就通晓军事了。桓公采纳了管仲的意见，于是制定《轨里连乡》军令，该法规定“五家以为轨，轨为之长。十轨为里，里有司。四里为连，连为之长。十连为乡，乡有良人。”所以“五家为轨，五人为伍，轨长率之。十轨为里，故五十人为小戎，里有司率之。四里为连，故二百人为卒，连长率之。十连为乡，故二千人为旅，乡良人率之。五乡一师，故万人一军，五乡之师率之。”春天进行田猎、秋天进行田猪，加强平时训练。并且要求“卒伍政，定于里；军旅政，定于郊。内教既成，令不得迁徙。”就是要做到人员固定，教令一经完成，军令就不得随意变动。卒伍中的人相互保全，家家相互亲爱。君主有经过这样教练的士卒三万人，将“以横行于天下，诛无道，以定周室”。还把乡分为工商乡和士农乡，对工商乡有所优待，可以不服兵役，集中精力发展工商业；士农乡优待甲士，有田不自耕，专练武艺。编为军旅的人员，平时进行生产，训练打仗，战时一声号令，就能投入战斗。这种寓兵于农，平战结合，把军事制度融会于行政制度之中，以法律手段管理百姓的治理方式，是对西周分封采邑制的改造，也是一种治理方式的创新，它不仅有利于发展农业生产，有效进行社会管理，而且可以稳定和扩大兵源，便于日常军事训练，使齐国有了一支比较强大的军队，为“一匡天下”做好准备。

    三、注重道德教化，实行崇德重教的文化体制

（一）制定道德规范，首倡“国之四维”。

《管子》总结治国经验，在首篇《牧民》中开创性地提出了治国的指导思想，把“礼义廉耻”的价值观称为“国之四维”，并强调加强四维建设的重要性，指出“四维不张，国乃灭亡”。《管子》已经意识到物质文明建设与精神文明建设的关系不可分割，认为治国首先要满足百姓的物质需求，然后才是精神需求，提出“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”。《牧民》强调国民都要以四维来约束自己行为，做到“礼不逾节，义不自进，廉不蔽恶，耻不从枉。”要求每个人都要努力做到：遵守礼，不超越规范；讲求义，不妄自吹嘘；做到廉，不掩饰过错；懂得耻，不为非作歹。为此，对君主、官吏和百姓分别提出不同的道德规范要求。一是，君主要率先垂范，用仁政德行来治国。《霸言》说：“观国者观君”、“无德而欲王者危”。君主治国要以人为本，爱民、重民、利民、富民，发展生产，满足百姓生活，清廉为政。《霸言》说：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危”。因此，君主“立政出令用人道”，制定政策法律时，要顺应民心；在执行政策法律时，要讲求公平正义，即“四封之内，以正使之”。二是，各级官吏要模范遵守道德规范，做“有道之臣”。《君臣下》说：“君人者制仁，臣人者守信，此言上下之礼也。”君主要实行仁德，臣子要恪守信义，这是上下之间的礼制。《君臣上》明确阐述说：“君明、相信、五官肃、士廉、农愚、商工愿，则上下体，而外内别也；民性因，而三族制也。”这样君臣上下各得其体，内外有别，民生有依，三族都有制度。“有道之臣”应该做到：“近君为拂，远君为辅，义以与交，廉以与处，临官则治，酒食则慈。不谤其君，不毁其辞，君若有过，进谏不疑，君若有忧，则臣服之。”其中，廉洁为官、为官作为、不讲吃喝，不谤君主、敢于进谏、为君分忧等要求规范既严又细，具体明确，便于操作，也是为官的道德准则和行为规范。三是，修治礼义廉耻，教育百姓遵守。《管子》认为百姓能够重视小礼、推行小义、修治小廉、整顿小邪，这是治国的根本所在。因此，国家要用“修小礼、行小义、饰小廉、谨小耻、禁微邪”方法教育百姓。如果不防微杜渐，修治礼义廉耻，要求百姓做到礼义廉耻是不可能的，并进行深刻分析，认为“欲民之有廉，则小廉不可不修也。小廉不修于国，而求百姓之行大廉，不可得也。”（《权修》）可见，《管子》治国实践中，从巩固统治地位，确立社会秩序，树立良好风气出发，非常重视伦理道德建设，提出“国之四维”的基本道德规范，并进行实践，在我国古代国家治理的历史上做出了重要贡献。

（二）重视国民教育，提高全民素质。

    《管子》非常重视国民教育，不仅设置教育人员，而且强调要实施全民教育、全面教育。《管子》的“教育方针，专以整齐一国之民为主”（梁启超《管子评传》），设置乡师，选任“任啬夫”等负责教化职责。一是强调对男女的教育。《权修》说：“男女无别，则民无廉耻”，治理百姓要“使士无邪行，女无淫事。士无邪行，教也；女无淫事，训也；教训成俗而刑罚省，数也。”就是说，治理百姓就是要使男子没有邪僻行为，女子没有淫乱行为，为此对男子要教育，对女子要训诫。通过对男女教育和训诫在社会上形成良好的风俗习惯。二是重视对士农工商四民的教育。管仲将民众分为士农工商四民，四民按行业聚居，使父传子，兄传弟，邻里间互相交流学习。“士农工商四民者，国之石民也，不可使杂处。杂处则其言哤，其事乱。”如果杂居，他们的语言就混杂了，职事就搅乱了，所以，君主要“处士必于闲燕，处农必就田野，处工必就官府，处商必就市井。”长期以往，就能形成“士之子常为士”、“农之子常为农”、“工之子常为工”、“商之子常为商”，并对四民采取不同的教育方式。对士人的教育主要是“政教”与“服习”，即思想教育和军事训练，也就是爱国教育与战斗本领教育。对农民的教育主要是“务在四时”、辛勤耕作和做好贮藏粮食方面，还设立“虞师”、“司空”、“司田”等官职，负责农业生产和检查工作，解决农民生产方面困难。对工商业者的教育主要是提高技能和经商水平，教导他们要经常切磋生产方法和操作技艺，交流市场行情。三是关注职业教育。《管子》的教育内容很全面，而且分层次，即使对一般的普通人也要培养他有一技之长。《山权数》指出，国家要认真听取专业人才的知识和经验，不要让他们去服兵役打仗而耽误了专业工作，对一些专业人才进行重赏，“皆置之黄金一斤，直食八石”。例如“民之能明于农事者”“民之能蕃育六畜者”“民之能树艺者”“民之能树瓜瓠荤菜百果使蕃衮者”“民之能已民疾病者”“民之知时、曰岁且厄，曰某谷不登、曰某谷丰者”“民之通于蚕桑，使蚕不疾病者”。这些教育兴国的规范和制度，不仅体现了全面教育、职业教育和终身教育思想，而且体现了培养专业人员、重视专业人才、重奖优秀人才的精神。四是重视学府教育。《管子》重视学校的教育规则和制度建设，通过建章立制来规范和约束学生。《弟子职》篇犹如今天学校的学生守则，阐述求学弟子们的日常行为规范，从学习、修养到生活，内容具体而广泛，是一篇完整严密的古代学府的学规，对形成中华民族尊师重教、文明礼貌的学校教育习惯起到了重要作用。

    （三）注重人才选用，实行“三选”制度。

    《管子》的教育思想和制度规范，突出特点是为培养富国强兵、一匡天下的人才。管仲重视选拔贤才，实行“举贤尚功”和“三选制”。《小匡》说：“匹夫有善，故可得而举也。”一个普通百姓如果有善的行为，也会得到推举。这种广泛选拔、任用人才的方法，可以即时发现和选拔优秀人才。《管子》制定了一套完备的选拔用人制度，即“三选制”。“三选制”是由基层向上级推荐选拔人才的一种机制，就是由乡长、官长、君主三层逐级选拔人才的制度。一是由乡长举荐贤才。《小匡》说：“正月之朝，乡长复事，公亲问焉”，“于子之乡，有居处为义、好学、聪明、质仁、慈孝于父母、长弟闻于乡里者？”以及“有拳勇、股肱之力、筋骨秀出于众者？”即每年正月，君主要听取政事汇报，乡长要如实报告本地是否有“为义、好学、聪明、质仁、慈孝于父母、长弟闻于乡里”等文武之才，如果有这样的人才埋没了不报告，就是认为他是“蔽贤”“蔽才”，“其罪五”。二是官长记录报告试用官员功绩。对乡长推选的贤才，“桓公亲见之，遂使役之官。公令官长，期而书伐以告，且令选官之贤者而复之。”即经过一年试用，官长记录并报告试用官员的功绩，把优秀的试用官员推选出来上报。三是君主考察以后予以任用。“公宣问其乡里，而有考验，乃召而与之坐，省相其质，以参其成功，成事可立，而时。设问国家之患而不肉，退而察问其乡里，以观其所能，而无大过，登以为上卿之佐。”经过桓公亲自面试考察，通过实际调查，视其能力，发现其又没有大的过失，就提拔为上卿的助手。这种“三选法”的制定和实施，打破了世卿世禄制度，体现了聚天下英才而用之和不拘一格用人才的胆识，开创了任能授官、因功授爵、循名责实、赏罚分明的用人政策，不仅彰显了选人用人的常态化、规范化和制度化，而且体现了人才强国的治国理念。国以人兴，政以才治。千秋基业，人才为本。《管子》重视人才培养任用，变革人才选拔体制的办法，对我们坚定实施“人才强国战略”具有一定的借鉴意义。

                          小 结

    习近平总书记指出：“历史是最好的老师，它忠实记录下每一个国家走过的足迹，也给每一个国家未来的发展提供启示。”管仲相齐四十年，齐国顺应生产力的发展变化，变革生产关系和上层建筑，以人为本，革故鼎新，诸措并举，在经济、政治和文化等方面进行了一系列改革和实践，为齐国的持续昌盛奠定了基础。桓管霸业增强了华夏共同体的凝聚力，维护了中华民族的统一，捍卫了华夏先进文化的主体地位，奠定了一统中国的万世之基。《管子》的治国理论和实践为后人留下了宝贵的精神财富，尤其是形成的系统的制度体系和改革成果，如改革成果制度化，制度建构合理化、系统化等方面，对后世的作用和影响都是很大的，但由于这些制度的历史局限性，齐国的强大也是短暂的，最终还是“人亡政息”。以史为镜，可以知兴衰。回顾和总结管仲相齐的治国实践尤其是制度建构的经验，有助于我们深刻理解中国特色社会主义制度和国家治理体系产生的中华文化根基，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。

[参考文献]

[1]谢浩范，朱迎平译注：《管子全译》，贵州人民出版社，1996年6月第1版

[2]陈书仪著：《管子大传》，齐鲁书社，2008年1月第1版

（作者简介：郭世东，安徽省管子研究会会员，安徽省人大常委会办公厅二级巡视员）

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