管子社会治理思想与当代危机处理

来源：安徽省管子研究会    时间：2020/4/9 16:11:17

 管子社会治理思想与当代危机处理

陈宏光

【内容摘要】危机是导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。它具有威胁性、不确定性、时间的有限性和危机的双重效果性等特点。因此，建构一个全面整合的危机管理制度体系，不断提升政府的危机管理能力，是当代政府危机管理的重大课题。管子社会治理思想中蕴含着危机处置和应对的思想，本文对这些思想进行归纳和总结，进而对我国目前危机应对机制的缺陷进行缕析，在前述基础上，尝试性地提出我国政府危机管理机制建构的可行性路径。

【关键词】管子思想；社会危机；危机管理；机制建构

近年来，全球化时代国际问题风起云涌，社会转型时期国内矛盾重重，昆明火车站爆恐事件等危机事件接踵而至。中国可能进入危机多发期，社会危机（如城乡贫困问题、失业问题、农民工问题、缺乏基本生活保障问题、教育危机等）、经济危机（尤其是金融危机）、环境危机是最受关注的三类问题。因此，对于现代政府而言，危机是政府行政环境的常态，危机管理也应成为现代政府的一项重要职能。管子社会治理思想中蕴含着危机处置和应对的思想，本文对这些思想进行归纳和总结，进而对我国目前危机应对机制的缺陷进行缕析，在前述基础上，尝试性地提出我国政府危机管理机制建构的可行性路径。

一、管子社会危机应对思想之概览

1、危机应对处置原则疏而不堵。

关于如何管理好民众，处理社会矛盾和纠纷，从而更好地处理好危机，要遵循的最重要的原则是什么，管子没有直接正面回答，而是用一个非常形象的比喻进行论证。治人如治水潦，养人如养六畜，用人如用草木。[1]意思是说治水橡仅要靠挡、堵是难以解决问题的，疏导更是十分重要的。养六畜如果不关心它，不爱护它，不对他们勤加照料，它们是很好的为人服务的。挡、堵属于强制的范围，疏导则属于引导协商的范围，对于人的管理和处理人们之间的矛盾和纠纷也离不开这两种方法。同样道理，对于社会的矛盾和危机，如果一味的遮掩，不勇于面对问题，有效的进行化解，是很难使矛盾和危机得到彻底解决的。理性的做法是对矛盾双方给予适当的引导和疏通，充分的沟通和协调，彻底地解决矛盾和纠纷。

2、危机应对处置方式兼听则明。

危机处置过程中要广开言路，兼听则明。众所周知，一般而言，社会性危机大都是由矛盾和纠纷引起的，那么，在处置这些危机的过程中，对于民众的诉求就要广泛听取，在这方面，管子认为，古之欲正世调天下者，必先观国政，料事务，察民情，本治乱之所生，知得失之所在，然后从事，故法可定而治可行。[1]任何一个国家，欲达到有效治理，必须要熟悉这个国家的国情，对于一些具体的事情和民情要有一个切实的认识和把握，知道社会中矛盾和纠纷产生的原因和根源，然后制定相应的法律和律令去解决，这样，有效的社会治理就能够达到了。 

2、危机应对处置机制令出必行。

危机处置过程中要切实加强相关解决危机政策和命令的执行，做到令出必行，否则，令出不行，则行之者有罪。法令一经制定，就必须得到切实的实施。在管子看来，令出而留者无罪，则是教民不敬也。令出而不行者毋罪，行之者有罪，是皆教民不听也。令出而论可与不可者在官，是威下分也。益损者毋罪，则是教民邪途也。[2]在上述论述中，管子列举了三种令出的不同情况，都分别对应着不同的后果以及产生这种后果的原因。

从这个意义上而言，任何时期，法令一经制定并颁布，必须严格执行，私自删减、增添法令、不执行法令、扣压法令、不服从法令的人都必须受到处罚，管子的论述之中所给与的处罚是处死。之所以给予如此严厉的处罚，管子在这里强调要法令制定之后，如果没有得到有效的执行，对国家、对统治必将产生极大的危害。在今天我们建设社会主义法治国家的过程中，更要强调有法必依，执法必严，违法必究。

4、危机应对处置之策同利有度。

危机处置和解决的之本之策，倡同利，防失度，大力救助弱势群众。正如上文所言，社会危机产生一般是由社会矛盾和纠纷引起的，如何彻底解决这些矛盾和纠纷，从而将危机消灭在萌芽状态，是社会治理者所关注的重要课题，在这方面，管子认为，要彻底解决矛盾和纠纷，必须要倡同利，防失度，大力救助弱势群众。悦众在爱施，有众在废施，召远在修近，闭祸在除怨，备长在乎任贤，安高在于同利。[3]也就是说，要实行富民政策，缩小贫富差距，防止因贫富差距过大而引起社会矛盾和危机，这种思想对于今天中国社会发展和治理具有重要的借鉴意义。

二、现代社会危机应对管理之观察

每一场危机事件的处理都有一个相应的制度环境，各方在共同规范的边界内活动，建立一个内容健全、组织有序、反应灵敏的制度体系是危机治理的根本保障。一方面，在危机前，制度的安排应当具有感应器和减压阀的功能，及早发现隐患并予以排除；另一方面，在危机爆发后，制度要能够体现出高度的组织、迅捷的回应和良好的控制能力。改革开放以来，特别是近几年来，我国危机管理过程中的突发事件应急制度、体系和机制建设取得了显著成绩，但与经济和社会发展的客观要求相比，还存在不少缺陷。

1、危机战略管理体系缺乏。由于政府和民众缺乏与危机共存的战略思维，在公共事务管理中重眼前困难，轻忧患未来，相信危机很快会过去，却不忧患旧的危机过去时可能会演化成新的更大的危机，甚至把讲问题多看作怕困难、无政绩。因此，我国各级政府至今未能建立应对危机的战略管理体系。主要体现在：第一，未将危机管理纳入社会和组织的常态管理中去；第二，未把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，未能整合危机管理于经济社会的可持续发展之中；第三，在国民经济和社会发展规划中缺乏预防各种危机的战略政策，到目前为止，我国国民经济和社会发展5年计划和其他战略规划中尚没有危机管理目标和措施。

2、危机规范管理体系失序。危机管理的法律、法规体系不完整。核心的问题在于，宪法和有关法律未就紧急状态做出明确的实体规定和程序规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权。我国尚没有一部完整的危机或紧急状态的管理法，而且颁布的政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案针对性强、行业特点突出，缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件做出的应对措施，在法律位阶上的地位低于法律，约束效力级别低，缺乏对连带发生事件的应对处理，还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。此外，对政府在紧急状态下可以采取的紧急措施规定的不够具体，对公民权利的限制规定不够明确，现行法律，法规之间在有的问题上衔接不够。在出现紧急状态后，容易产生政府与社会成员，中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突大事件。

3、危机处置管理体系失衡。突发事件应急体制和机制不健全。主要表现在：第一，没有建立统一的突发事件应急综合管理协调机制，有关部门工作分散，全面、及时、准确收集信息较难，尚未形成反应灵敏，指挥统一，责任明确的整体反应机制。 第二，在预警机制上，虽先后制定了应对危机的法规、条例等，但是部门色彩浓厚，难以做到对危机事件的详细预警分析，对危机事件的处理、救治往往是成撞击式的被动反应模式。第三，由于现今我国政府危机管理的信息系统和决策支持系统的不完善，因此，往往导致决策失灵和指挥不力。第四，缺乏有效的国际合作机制，没有明确的国际沟通机制， 以至于在防治危机过程中，不能有效地利用国际力量，寻求国际的有效资源。

三、管子思想与我国危机管理机制的构建

在管子社会危机应对思想视野下，探索我国政府危机管理机制构建路径，本文认为，构建一个完整的政府危机管理制度体系应考虑到三个方面：国家危机管理的战略规划、常规应急制度和危机管理的法律规范。

（一）制定国家危机管理的战略规划。

把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础上，制定国家危机管理的战略、政策和规划。

由于一切危机和灾难都是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果，因此，爆发或形成危机的风险，又潜藏于组织和社会之中。从社会的安全生产、治安管理、人口流动，到金融财政、经济运行等各方面，都存在着爆发危机的风险。所以，政府危机管理的一个重要政策选择就是把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，整合危机管理于经济社会的可持续发展之中，在国民经济和社会发展规划中制定预防各种危机的战略政策，以在社会经济的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。国际经验表明，为了有效地预防和回应各种政府危机，制定切实可行的危机管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确危机管理的目标，指导危机管理的行动，统一调配危机管理的资源，增强政府危机管理的能力。从当前国际和国内形势及未来的发展趋势来看，必须考虑把危机管理引入国民经济和社会发展规划。

（二）建立和完善应对危机事件的常规制度 

应对随时可能的突发性危机事件，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，不应该头痛医头、脚痛医脚。因此，必须在平时居安思危，建立和完善应对危机事件的常规应急制度。具体地说，应建立和完善下列几项制度。

1、危机事件应急预案制度。国务院危机管理专门组织制定全国突发危机事件应急预案，报请国务院批准。省级地方政府根据全国突发危机事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发危机事件应急预案。其内容包括应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发危机事件的监测与预警、信息的收集、分析、报告、通报制度、应急处理技术和监测机构及其任务；突发危机事件的分级和应急处理工作方案；突发危机事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；应急处理专业队伍的建设和培训等内容。

2、突发危机事件预防控制体系制度。县级以上地方政府应当建立和完善突发危机事件监测与预警系统，由县级以上各级政府的专门常设危机管理组织对监测与预警系统的正常运行对口负责。

3、突发危机事件应急报告和举报制度。当危机事件发生时，各级政府相关职能部门应依法及时将信息向上一级政府职能部门及上级政府报告，遇特别重大危机可越级上报。危机事件发生地的人民政府还应及时向比邻地区政府职能部门及军队通报。接到重大突发事件报告的各级政府及专业职能部门应依法在合理时间内，立即组织力量对报告事项调查核实、评审、确证、会商。任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报，否则将受到严厉的法律惩罚。 

4、突发事件的信息发布制度。重大突发事件由各级人民政府依法定权限向社会发布，统一信息发布。信息发布应当及时、真实、准确、全面。重大危机发布主体是政府，但在市场机制的作用下，政府部门不能也很难对公众信息实行垄断。在危机管理过程中，政府必须从制度上保障公民的知情权，而新闻自由是公众知情权的最好保障，因此，当危机来临时，政府应善于与媒体沟通、合作，确保公众获取正确的信息，避免小道消息漫天飞。

5、应急预案启动制度。突发危机事件发生后，各级政府的危机管理组织应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。从制度上说，从中央和地方的应急预案制度到应急预案启动制度构成一个完整的过程，是启动还是不启动直接决定下一步该做什么，如果启动，也就是将预案中的预设措施有条不紊地贯彻下去，如果情况发生各种变化，预案中也都有相关应对措施，这就保证了危机事件发生时，不会因为行动程序失范而导致事件恶化。

（三）制定国家紧急状态法律及其规范体系

危机管理应以法治之，这已成为不争的事实。许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，部分国家以宪法规定紧急状态的基本原则，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。所以，在我国制定一部紧急状态法已是必然之举了。

紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本原则，管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导突发性危机，保证任何重大危机初期有法可依。制定紧急状态法应遵循以下原则：保障人民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益；国家实行预防与抗御紧急状态并重原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展计划；国家鼓励和支持预防重大危机，减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成果，提高防范危机，减轻危机损失的水平；坚持最小损失原则。

局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失；约束公民义务，任何单位和个人在紧急状态期间都有依法参加重大危机预防，重大危机抗救，减轻重大危机损失，服从政府紧急管制的义务；强化应急指挥机构职能。应在各级政府中建立一个专门的常设的应对危机的综合管理协调机构，紧急状态法应确立政府危机管理机构的法律地位，职责和权限。较大市以上的政府应设立紧急状态委员会，各级政府首脑任委员会主任，由政府职能部门主要领导组成，并成为重大突发事件发生时与本部门的协调人。国务院在紧急状态下对迫切需要解决的重大应急问题，可制定行政法规，如该法规与现行法律冲突，应提请全国人大常委会启动临时特别立法程序及时审批。为了使危机管理走向制度化，保障国家公共应急系统高效运行，必须加强法制管理创新的力度，使政府的工作和政策纳入法制化轨道，真正落实决策公开，管理公开的法律保障，同时以法律的形式保护人民的知情权。

结语

社会危机的最终消除需要综合性的政策和方针，然而，根本之点用管子的思想来看，就在于要民得其所欲。管子认为，夫民必得其所欲，然后听上；听上，然后政可善为也。[1] 善治是统治者追求的目标和努力的方向，如何才能达到善治，管子认为，达到善治的路径是使民得其所欲，也就是让民众能够进行自我管理，实现自己的价值和追求。民众得其所欲，人人都能够实现自己的理想和愿望，这样，治理起来就容易的多，社会就会政清民和，社会危机发生的几率也就会大大降低。

[参考文献]

[1]张成福：《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998年版。

[2]刘芹：《王树楠对管子思想的解读和阐发》，《管子学刊》，2008年第4期。 

[3]彭书雄：《百年管子研究综述》，《文史知识》，2007年第5期。

[4]张固也：《管子研究》，齐鲁书社，2006年版。

[5]胡家聪：《管子新探》，中国社会科学出版社，2003年版。

[6]周俊敏：《管子经济伦理思想研究》，岳麓书社，2003年版。

[7]汲广林：《管子道法思想研究》，复旦大学2011年博士论文。

[8]姜明安：《突发事态下行政权力的规范》，《法制日报》，2003年5月15日第4版。

[9]莫纪宏：《用法律调整紧急状态下的社会关系》，《法制日报》，2003年05月8日第3版。

（作者简介：陈宏光，安徽管子研究会理事，安徽大学法学院教授、博导。）

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