总第44期 论治国理政语境下领导干部考储工作的制度创新

来源：安徽省管子研究会    时间：2023/7/14 8:45:01

 论治国理政语境下

领导干部考储工作的制度创新

龚圣理　

摘要：党的十八大以来，习近平总书记提出治国理政的系列重要论述，为党的干部培养教育、选拔任用、管理监督指明了方向。作为党的建设和党管干部的一项重要内容，探索建立领导干部考录储备（简称：考储）机制，将不失为全面深化改革语境下，推进中国特色社会主义人事制度改革系统工程的抓手和创新点。本文从梳理历史经验，汲取传统资源，借鉴他山之石的思考中，提出建立中国特色的储官考录工作动态模型及其制度创新的必要性、可能性和可行性意见，以求教于读者，供党政机关参考。

关键词：治国理政；管仲等的启示；干部考录储备；制度创新

一、借鉴和启示：文官制的前世今生

以史为鉴，可以知兴替。纵观中国共产党管干部原则及其人事管理制度的师承，有其成功的理论与实践的支撑：一是国际共运先行者们的理论和经验，如从工农兵先模人物中选拔领导干部的做法，上世纪三十年代前苏联时期的干部决定一切口号^[]，以及著名的斯达汉诺夫运动^[]；二是自身实践经验的积累：如走青年知识分子与工农相结合的道路，政治路线确定之后，干部就是决定的因素^[]，以及按照《九评苏共中央公开信》所提出的培养和造就千百万无产阶级革命事业的接班人的五项条件^[]等；三是新时期对西方或者巴黎公社经验普选^[]的借鉴，如实行村民委员会为代表的基层直接民主选举和各个层级的各种形式的民主选举；四是对中国古代官制科举的借鉴，如近十年来公务员统一考录遴选制度等。

中国古代文官制度滥觞于殷商，成型于周。原始部落联盟或上古国家相对封闭，即所谓小国寡民，邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来^[]，国家管理对象数量不多，范围不广，军政事务和公共事务相对简要，上层管理架构线条粗犷，政治事权比较简约，官员的数量也极为有限，很多官职不过是个人与机构的合体，官员就是机构，机构就是官员。这时的文官已经以自为的形式出现，但并未形成现代意义上的制度或机制，因人设事的成分较大，官员个人才能在公共管理职能发挥上占压倒性作用，有时甚至是起到决定性的作用。这个时期采用的是世卿世禄^[]制度，后来逐步引入军功爵制。西周时，天子分封天下，管理天下由天子、诸侯、卿、士依照血缘世袭。

此为文官制的自为期。

管仲的启示：到了东周初期，公元前七世纪初叶，杰出的古代政治家管仲作为客卿登上齐国历史舞台。他在任齐相辅佐齐桓公九合诸侯，一匡天下^[]的治国理政的实践中，继承和发展了周朝开国元勋、齐国开国之君姜太公农工商，国之三宝^[]的思想，并提出了士农工商，国之石民的观念，探索建立将士农工商分业定居管理的新模式。其中将士纳入国之石民^[]的行列，是一个里程碑式的变革，士家子弟经过教习，而为恒士，将国家管理者（即官员）与读书人这两种身份，换言之，将读书与做官合二为一，两位一体化了。与此相配套，管仲制定了三选登举^[]的官员选拔举措,也就是荐举制^[]最早的发端：此事非国君躬亲不可，齐国就是由齐桓公亲自过问，读书人要做官，必须经过基层推荐，层层官员要定期将辖区内的优秀士人推荐上来，当然同时也把素质恶劣的人揭发出来，否则是大罪。一个优秀的士人若是经过三个大夫的举荐就可以登上上卿之佐的职位，相当于今天副总理的职位。

管仲的在中国古代官制改革上居功至伟，其建立的宰相领衔的内阁六部制雏形可以说是一次制度或机制的创新：一是人事集权化，管官之事，君王要亲力亲为；二是官员来源固定化：只有士家子弟才可以为官；三是官员的对象化：读书人，或者文人才可以做官；四是选官的程序化：优秀人才通过三次推荐可以直接成为政府高级官员。到了战国时期，各诸侯国储君，如著名的战国四君子^[]等人开始进行储官，也就是大量招纳食客、门客等。

荐举这个关键词，表征的是从管子创始一脉相承的自下而上荐举官员人才的理念、制度或机制。管子曰：废私立公，能举人乎！^[]这里的举人单指各级官府向上推荐官员人才，能不能把合格的优秀人才推举出来，这是为官是否秉公无私，政绩考核是否合格的标准。管仲的这项发明，提炼为举人，是一种政治文化，也是一种制度文明，代代传导，如汉朝的察举制与徵辟制^[]，隋唐的科举制^[]，直至二十世纪以来所继承变通的考试铨叙^[]，革命委员会三结合^[]、推荐工农兵上大学^[]、恢复高考、村委会组合竞选^[]、竞争上岗和公务员考录遴选等。

汉代察举制与徵辟制的所谓徵，就是皇帝征聘社会知名人士到朝廷充任要职；所谓辟，就是中央官署的高级官僚或地方政府的官吏任用属吏，再向朝廷推荐。由州推举的称为秀才，由郡推举的称为孝廉。魏文帝时，陈群创立九品中正制^[]，由特定官员，按出身、品德等考核民间人才，分为九品录用。晋、六朝时沿用此制。九品中正制是察举制的改良，主要是将官员人才的察举由地方官负责改由朝廷命官负责。到了魏晋时代，日渐做大的世族势力，对中正官考核人才施加影响力，以至于发展到所凭准则仅限于门第出身的地步，为世族得以把持朝廷大权，造成上品无寒门、下品无士族的现象，从而堵塞了基层民众上升的管道。显而易见，这也是造成这一时期朝廷人才匮乏，社会动荡不安的主要原因之一。此为文官制的自觉期。

那么怎么办呢？历代统治者很少不日思夜盼王朝统治固若金汤的，这就需要治国理政的能手，略等于西方社会的经理人才。思路自然而然再一次拉回到上古，仕而又则学，学而优则仕^[]，即书读的好就可以做官的传统理念，于是，科举进士制度应运而生，经由隋、唐、宋、元、明、清六朝奉行实施，发育为一种世界上最早成熟的文官制度，伴随中国古代社会一千多年。

科举的启示：经过长达一千六百年的文官荐举制的发酵孕育，在此基础上，产生的科举进士制度，于人类文明贡献堪比四大发明，被誉为中华民族影响全球深远的伟大贡献。延续千年的科考进士，不仅仅是对中国影响深远，对欧美国家也产生不可磨灭的影响。早在一百年前，中国民主革命先行者孙中山先生就注意到西方各国的文官制度差不多都是学英国的，但穷流溯源，英国的文官制度却是学习中国的科举进士制度。

大约从十四世纪开始，科举制度经由欧洲来华人士传播到欧洲，以英国人最为属意于斯。据说英国当时的学术界和开明官员，力主仿效中国机会均等、公开考试的取仕手段。1853年，英国王室任命查理特罗维廉和斯坦福诺斯科特两位爵士，负责英国文官制度的改革和方案草拟。之后他们向国会提交了《关于建立英国常任文官制度的报告》^[]，报告中的主要观点就是建议学习、实行中国的科举制度，通过公开、竞争性的考试手段来招聘官员。

此后、法国、美国等许多欧美国家都接受了科举方法。他们觉得科举比当时领导说了算、世袭等用人模式更为先进和公平，能促使官员重视文化知识的学习，有利于造就高素质的官员队伍。西方人惊叹，中国的科举制度是一项伟大的制度，是重要的发明创造，将持久的影响全球的文官制度。

此是文官制的成熟期。

马克思的启示：文官制度直到西方资产阶级革命之后，特别是马克思主义出现，才开始变革和转型，以民主选举来取而代之。马克思在《法兰西内战》中指出：工人阶级不能简单地掌握现成的国家机体，并运用这个现成的工具来达到自己的目的，像统治阶级及其各个争权夺利的党派以往在它们相继获得胜利的时刻所做的那样。掌握政权的第一个条件是改造传统的国家工作机器，^[]也就是说新的人民革命政权，需要打碎旧的国家机体，镇反，实行人民普选，这种经过人民普选出来的官员是“社会公仆”^[]，而人民是才是社会的主人，而不是相反。新的官员标准的典范是什么呢？可以参照革命导师本人，政治家或职业的革命家的主要品质，就是能够做到理论与实践现结合，也就是说知行统一，成为战士和学者”的结合（列宁语），或者是能够走与工农相结合道路的知识分子，因为受过学院式教育的人们应该向工人学习的地方，比工人向他们学习的地方要多得多。^[]（恩格斯语）

孙中山的启示：革命先行者孙中山先生，借鉴了中国古代文官制度的精髓，并进行了中外比较，创造性地提炼出了考试权这一概念，成为他的建国大纲之五权宪法主要组成部分^[]。但是孙中山先生并没有亲眼看到他设计的考试院正式成立，便英年早逝。南京国民党政府1929年设立考试院，实现了考试权独立。考试院是国家最高的考试和人事机关，承担选拔输送合格官员和人事管理的重任。考试院有一整套法律、规章、条例，并通过一套内设机构，来保证独立、有效地行使职权，统揽各种考试事项，尤其以古代量才任官之铨叙为职能机构名称，非常完好地保存了古代文官制度之铨除(量才授官)、铨考(考量选用)、铨序(按照官吏的才能功绩,确定官位的等级升降)、铨授(量才授官)的各项职能，行使考试权和人事权，建立了考官、任官两位一体的管理模式。考试院制度和机构设置，直到今天依然为台湾当局所使用，即使国民党下野，其他党执政，也依然不废其功。

上山下乡的启示：中共和新中国领袖开辟的青年知识分子走与工农相结合的道路，经由文革期间的上山下乡^[]运动，达到了这个实践的高潮。一千六百万上山下乡的知识青年的经历、成长的道路，证明了其客观真理性的因素。

然而，自上世纪八十年以来，党的任务和工作重心实现了历时性大转移，知识分子与工农相结合及其上山下乡的环境和条件已不复存在。各行各业先模者的实际身份，也发生了巨大变化。选拔干部的标准变成革命化、知识化、专业化、年轻化，所谓四化干部，只有党管干部的原则没有变，培养和选拔干部的办法没有变。一方面斯达汉诺夫运动的影响尚未根本摆脱，另一方面知识分子走工农相结合道路的现实条件和机制不复存在，德才标准在操作上发生变形，以至于实际上出现了外行领导内行，甚至大老粗当大官的现象。以县级主官为例，每一任县委书记有自己的建设套路，往往是上任建，下任扒，一任接着一任干的很少，为什么呢？一个重要的原因，是入口的平台各不相同：有的是工农干部，有的军队转业干部，有的是教师，有的是技术员，有的是劳模，有的是农民，有的是营业员。个人的素质和经验也是千差万别，所以一个地方难免反复折腾，很难走出发展的瓶颈制约。

目前，有不少上山下乡知青成为党的干部队伍中的中流砥柱。理性地看，这些知青成功的案例既有偶然性，也有必然性，但唯独缺少可复制性和可持续性。上山下乡搞不成了，现在搞大学生村官，形似而实不符。从培养接班人的顶层设计上看，即使是知青上山下乡布局，也没有规范和机制制约，绝大多数知青，不一定从政也不可能从政。今天的大学生村官也是一样，很多人经过二次考录转岗到了其他行业。

以上是文官制的转型期。

二、背景和需要：官员考录储备问题的提出

习近平同志在《着力培养选拔党和人民需要的好干部》一文中指出“实现党的十八大确定的各项目标任务，关键在党，关键在人，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质的干部队伍。^[]

党的十八大以后，我们可以亲身感受到党中央提出很多治国理政新观念，采取一系列新举措，收到显著的成效。其中最具有代表性的，一是习近平总书记提出的不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力^[]。习近平同志在系列重要讲话中强调党要管党，从严治党，提出全党党员干部，特别是党的高级干部，要讲规矩，守纪律，向中央看齐；二是形成了以八项规定为标志，以苍蝇老虎一起打”为号召，以中央巡视为举措的反腐倡廉高压态势。这既是新一届中央领导集体实施政治、经济和社会发展新政的系列组合拳，也是对治国理政面临新情况、新问题的回应。习近平同志的重要讲话折射了新一届中央领导层，对中共作为执政党在经历了风雨六十多年之后，尤其是对经历改革开放三十多年之后，中国社会民意、社情、人心产生的复杂新变化、新挑战的焦虑、探索和思考。

有数据显示，最近五年来落马的贪腐高级干部，在数量上大大超过文革实际被打倒的高级干部的总和，2015年仅山西省落马的处级以上干部就超过一千人[33]，单个官员贪腐涉案总金额数量更是屡创新高。反腐斗争的严峻形势与治国理政培养选拔党和人民需要的好干部，形成的两极性图景，表明在文化即道德或素质的层面来诠释产生贪官、坏官或奸官现象的根源，并从文化道德或素质提高的层面来强化党的干部培养的同时，通过制度和机制创新，深化解决干部教育及其人才培养的问题，已日益成为摆上日程的迫切课题。

应当正视，各种权力腐败背后的共性问题，均与制度机制的缺失、落后或不相适应相关联。在历史唯物论的语境下，就是上层建设（或生产关系）与经济基础（或社会生产力）之间发生了矛盾，这本来是正常的现象，解决的手段就是要通过变革那一部分不适应经济基础的制度或机制，或建立起新的与生产关系相适应的制度和机制。

譬如，长期以来官员缺乏规范的入口关，各地各级相关部门，各行其是，随意性强。针对这个问题，党和国家建立实施了公务员统一考录制度，全国和各省市定期举行的从高校毕业生中考录公务员的制度和机制，正在实践中逐步得到完善，受到普遍欢迎，产生良性循环。公考录用的公务员，思想活跃，文化功底较强，会在工作中运用电脑和互联网技术，进入岗位后，很快成为工作骨干，逐渐进入乡镇或各级党政机关中层领导岗位。以安徽省某县为例，近10年录用省级统考的各类公务员超过500人，2016年乡镇领导班子换届，这个具有30个乡镇的县，一次性从现有的考录公务员中选拔出副科级领导干部近40人。所以，统一公考制度，已经有效地从源头化解或基本解决初级公务员的入口质量问题。

然而，还有一个关键步骤：如何把好高级公务员的培养选拔、交流调任的关口？

更高级别的公务员，尤其是各级党政主官和机关、事业单位、国企的主官，其培养选拔交流调配的方式和标准依然具有主观任意性、不确定性和风险性，依然是党委的主要领导具有优先提名权，导致了事实上的个人说了算。重庆王立军事件[34]的一个教训就在于，时任中央政治局委员的重庆市委书记薄熙来具备一种能够把他在辽宁省当省长时的部下，从铁岭市公安局选拔提升和调任到重庆市公安局的权力，并没有遇到政策和制度障碍，这说明现存的干部制度和机制上确实存在漏洞。虽然组织人事部门采取了公推、公示、考察、任前审计、选举等工作程序，但这些工作环节与提名权优先是并行不悖的两张皮，有时，依然会祭出以党委意志为名的个人意志即长官意志，这样一来，所有的程序都难以阻挡发生像王立军事件这样的公信力不足的行为。

只有在实行国家初级公务员统一考录制度扎住干部队伍的入口的基础上，又建立起一套科学合理的制度和机制，控制中、高级公务员晋升的开关，才能实现党的干部和人事工作的全方位、无缝隙、封闭式运行。如何破解中、高级公务员解培养、选拔任用和交流调配这个高度敏感和极其棘手的难题呢？黑格尔指出：需要产生了，手段就找到了。

三、思考和建议：领导干部考储机构和机制的设想

领导干部考储制度的基本构想：在党管干部的总原则下，将官员选拔任用权、考试权与储备权实行分立，换言之，把官员的教育、考试、储备、培训职能独立出来，为此目的，将对相应的党的机构和相关职能部门进行必要的调整、整合或重建。

1.制定出台中共中央考试法、中央考试院组织法、地方考试院组织法、学习培训条例和交流调配条例。设立党的中央考试院，负责制定年度或中远期规划，指导全党各级地方考试院的考试业务，考录、储备中高级后备干部。考试院下设院务部、规划部、政治部、考试部、培训部、纪律监察部等部门，建立中、高级后备干部人才库和流动站。

2.设立省、市、自治区及其以下，县级及其以上地方党委考试院，负责贯彻执行考试相关法规，按照全国统考的内容，考录各级公务员，负责后备干部的选拔、培训和交流储备管理工作。各级考试院下设院务处、政治处、研究室、培训室、纪律监察室等部门，建立初、中级后备干部人才库和流动站。

3.考试院以现有的中央和各级党校为依托，将组织部青年干部和人才培训等相关职能以及党校相关职能，转并入考试院。

4.中央考试院直属中共中央，各级考试院直属各级地方党委，不具备设立考试院的党委、工委，不强求设立。中央考试院设置为副国级，省市区和及其下各级党委考试院，比照同级党委低半级设置。地方各级考试院院长，由上一级党委任命，接受同级党委领导和上级考试院的业务指导。

5.考试对象和干部储备。考试对象采取由下而上的梯级储备策略，即县级考试院，考储对象为科员和乡科级副职；地市级考试院，考储对象为正科级、副处级，省市区级考试院考储对象为正处级、副厅级；中央考试院考储对象为正厅级以上。考试院常年考储干部的保有量，需要经过一定统计学测算，获得科学、合理的数据，以保证党政领导干部职位空缺的供给。

6.考储工作策略。与党的代表大会即党委换届工作节拍同步或错位开展考储和干部输送工作。每一届党委换届工作同步按照一定条件，推荐一定数额的优秀干部作为考试生源，通过统一考试，录取为储备干部，进入流动站工作、学习，接受培训，列席相关会议，参加定期调研，并作为工作队队员，参与党委开展的各项中心工作。

7.考储对象的结构策略。中央和地方各级考试院，应按照一定的比例考储女性干部、非党干部和少数民族干部。

8.考储干部的使用。按照中共考试法关于储备、任用、交流的条款，所有拟任一定级别职务的领导干部，都必须是考试院考储达到一定期限的合格干部。使用干部的党委组织部门，按照规定的程序向考试院提交干部需求的公函，由考试院政治部门会同储备干部流动站或人才库，将符合条件的储备干部及其档案材料转移送达到组织部门，组织部门初核后，报党委会议审议，履行相应的正式考核、公示和选举程序。

9.考试院考储干部使用，原则上是同级同地域使用，一般情况不允许跨区域使用，但存在隶属关系的上下级党委考试院，可以通过启动异地交流程序，进行上下级协商调配，但考试院可以援引自主权条款，根据使用者的意图，选择同意或不同意。

10.考储制度和机制可以与正在运作中的年度全国和省级公务员统一考录制度统筹起来，即将相关人力、物力和政策资源结合起来配置使用，形成统一、规范的长效公务员考录和考储制度和机制，并在一个阶段的实际运行之后，较为成熟的时候，将这两项制度和机制用立法的形式固定下来。

11.在首先制定考试院法规草案的基础上，选择部分省市县试点设立考试院，通过省市县三级试点运作，实战中不断取得经验，修订法规和机制，在点上取得经验，完善法规和机制后，到面上推广。实行分类指导，分步实施，三年点试，五年推广，七年见效。即从现在起运作，在2020年前后在全国实行考试院制度和领导干部考储制度，夯实中共执政的干部人事制度的基础，为实现中华民族伟大复兴的中国梦;提供坚强的组织和人事保障。

参考文献：

 [1]《习近平谈治国理政》，外文出版社，北京，2014年12月。

 [2]春秋，管仲《管子》。

     [4]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1952年。

 [5]马克思《法兰西内战》，人民出版社，北京，1971年。

 [6]《马克思恩格斯全集》，人民出版社，北京，1964年。

 [7]春秋，李耳《老子》。

 [7]春秋，孔子《论语》。

 [8]《联共布党史简明教程》，人民出版社，北京，1975年7月。

 [[5] 《关于赫鲁晓夫假共产主义及其在世界历史上的教训》，一九六四年，

 七月十四日《人民日报》。

（作者简介：龚圣理，中共颍上县垂岗乡党委委员、人武部长，共青团书记，安徽省管子研究会会员）

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