第46期 管子治国理念的阶级性和公共性启示
来源：安徽省管子研究会 时间：2020/4/21 10:37:57
管子治国理念的阶级性和公共性启示
孙君恒 王剑峰
摘要：管子的治国思想，是矛盾的统一：一方面具有强烈的阶级性，另一方面具有公共性、全民性。从社会属性来讲,国家管理具有阶级性;从自然属性来讲,不同阶级的管理都是为了提高劳动生产力水平,为社会创造更多的财富，具有共同性、普遍性、规律性。我们对其阶级性、公共性、服务性几个方面，进行了具体说明，并且联系今天实际说明当今政府公共管理职能转变的重要意义和具体对策。
关键词：管子；阶级性；公共性；服务性；当代转换
《管子》的治国方略、为政理念博大精深，真知灼见，智慧具足，俯拾皆是。如：十年树木，百年树人、仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱、以人为本、上下不和，令乃不行、贫富有度，则国安等等的思想精华，通篇皆是。我们认为管子的治国思想，是矛盾的统一：一方面具有强烈的阶级性，另一方面具有公共性、全民性。从社会属性来讲,国家管理具有阶级性;从自然属性来讲,不同阶级的管理都是为了提高劳动生产力水平,为社会创造更多的财富，因此具有共同性、普遍性、规律性。管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程，就是设计并保存一种良好环境，使人在群体里高效的完成既定目标的过程，是通过协调其他人的工作有效率和有效果的实现组织目标的过程。阶级性是传统的认识，公共性则是从新兴的公共管理学得出的看法。
公共管理职能代表着国家管理活动的基本方向，在阶级社会中，国家的阶级本质决定着公共管理职能的性质，同时又通过公共管理职能的履行表现出来。《管子》文本中富含的治国思想，对于现代的从政者和管理者以及当代中国梦的建设仍有启发和借鉴意义。公共管理职能是公共性、普遍性和阶级性、特殊性联系在一起的。联系管子的治国理政思想，我们从下面几个方面加以说明其现代价值。
一、阶级性、皇权性、狭隘性
管子的治国、牧民、轻重论等构成了我国传统政府管理理论的主要来源，对中国传统的政府管理实践产生了深刻的影响。统治阶级确定了立国、治国的规矩法律，通过调整法律关系主体之间的经济关系、政治关系、婚姻家庭关系、财产关系等等，实现对社会的控制和管理。法律作为社会行为的基本规范，是评判人们社会行为是非曲直、正当与不正当、合法与非法、违法与犯罪的根本标准，是评价社会行为、化解社会矛盾、解决社会纠纷的根本圭臬。管子曰："尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法"（《管子·七法》）。这说明，法律是社会行为的规范，是判断和解决社会矛盾纠纷的根本依据。
管子的民本（以人为本）原则的实质是阶级性，是为社稷、皇权、霸业、牧民服务的。爱民、利民是手段，牧民才是目的：夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固。意即：人民是建立和巩固霸王之业的根本。这表现了管子对人的作用和价值的重视与肯定。同时《管子》认为政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心 (《管子· 牧民》)，在管理中，若视民如土，则民不为用(《管子·形势解》)。《管子·内业》说：我心治，官乃治，我心安，官乃安。治之者心也，安之者心也。所谓得人就要经营民心，具体而言就是要从民四欲、取民有度。所以只要掌握利;之所在，人民就会自发地去从事生产，从而做到不烦不扰，而民自富。
为了稳定阶级统治的需要，务必协调与被统治阶级的关系，与民休养休息。《管子》对这个原则有很精辟透彻的分析。《管子》说：地之生财有时，民之用力有倦，而人君之欲无穷。以有时与有偿，养无穷之君，而度量不生干其间，则上下相疾也。是以臣有杀其君，子有杀其父者矣。故取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不上，国虽大必危。（《管子·权修》）这段话从地之生财有时和民之用力有倦这两个方面来说明，人民生产出来的社会财富是有一定的数量的，若君臣上下挥霍无度，必然造成财富的短缺，国库空虚。这样，人民饥寒交迫，国家也会遭到侵扰而不得安宁。
君臣关系是介于统治者和被统治者之间的关系。表面上臣也是社会的统治阶级，实际上臣从管理学上看来只是管理阶层、经理阶层，不是董事长、大股东，臣只是受雇佣的高于被统治者的阶层。《管子·明法》：所谓治国者，主道明也；所谓乱国者，臣术胜也。管子曾与齐桓公对话说：君若将欲霸王举大事乎，则必从其本事矣。齐国百姓，公之本也。即务本之道在于经营民心，争取百姓，达人民之所愿，予百姓之所需，尽量做到民恶忧劳，我佚乐之；民恶评鉴，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之，即从其四欲、去民四恶，体现了管子的民本管理理念。治理国家也要与时变，管子特别强调讲求实际，不慕古，不留今，与时变，与俗话是其权变思想的概括。不慕古反对因循守旧，抱残守缺；不留今提示人们不要受现实所惑，陶醉今日的成就；与时变倡导因时而变，顺应潮流；与俗话要求随着习俗一起发展。
管子对齐桓公说的话暴露了他们治国理政的阶级本质：君霸王，社稷定；君不霸王，社稷不定。（《管子·大匡》）一个政府或者政权，强调阶级指向，在阶级社会概莫能外。但是，如果仅仅为少数人的利益服务，未免陷于狭隘、自私。政权的稳定性、持续性自然就成为问题。因为一个国家，非一人、一姓、一家、一部分人的国家，而是公民的共同体，需要各个方面利益的兼顾。
二、公共性
《管子·治国》曰：凡治国之道，必先富民，民富则安乡重家，安乡重家则敬上畏罪，敬上畏罪则易治也。民贫则危乡轻家，危乡轻家则敢凌上犯禁，凌上犯禁则难治也。是以善为国者，必先富民，然后治之。这对我国建设和谐社会的启示是：政府要发展经济，增加居民收入；政府要完善收入分配，缩小收入差距。政府的公共管理首先应该进行经济管理，推进富民政策。
公共管理产生于对社会共同事务的管理的需要，因而公共管理的主体、目的、性质、特点、社会责任等方面都体现了公共性，与私人管理的私人性有着明显的差别，这种差别在本书第一章已作了明确的表述。居于此，公共管理职能便具有了明显的公共性特征。
传统农业社会，自给自足的自然经济形成了简单的社会结构，生产和生活的基本单位是家庭以及由众多小家庭组成的村庄。在这样的社会里，国家对社会的管理是通过从中央到地方的庞大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，形成了集权、王权式的管理。传统上的政策过程呈现出典型的自上而下和制定执行两阶段特点，在统治集团的关系上是官僚组织、军队和警察向帝王个人负责，地方向中央负责的体制。在国家与社会、政府与臣民的关系上则表现为：第一，村庄成了一个不受政府系统直接控制的社会和臣民的基层自治组织，政府不直接干预村庄的生产和生活；反过来，村庄的分散性和封闭性也使得它不可能成为制约国家和政府行为的主体。第二，政府通过控制奴隶主、大地主集团来控制全体臣民。政府对社会的管理表现为对奴隶主、地主、自耕农和工商业者的管理，而不与奴隶、佃农等发生直接的联系。这种管理方式反映在公共管理职能的发挥上就形成了对社会中间层次（奴隶主和地主）的管理。第三，简单的社会结构造成了公共管理职能比较单一，主要是征收赋税、劳役和兵役等。
当前的公共管理理论研究和现实发展越来越体现了公众和社会组织、知识精英等社会力量逐渐融入，并且地方实践也能够逐渐被上级和同级其他区域所学习和吸收的多方向性政策过程特点。中国已经形成了一个有效的政策学习网络，这一政策学习网络有利于实际的政策创新和扩散以及知识的累积。转变政府职能很有必要。 新公共管理使得政府的职能有了新的定位，强调了政府的管理职能不应该是简单的划桨，而是要掌舵；不应该是执行政策，而是要制定政策。不断实现以市场作为导向的政府职能的转变。通过市场化的机制把市场对资源的有效配置作用充分发挥出来，适当减少政府对微观领域的干涉，把政府和市场之间、政府和企业之间以及政府和社会之间的职能关系理清，并把具体的执行交到市场手中，从而减少政府职能的越位现象，进而确立起宏观经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务等职能。同时，树立服务理念，新公共管理主张把公众视为顾客，公共服务坚持顾客导向。政府管理要改变过去政府重权力轻责任、重管理轻服务的官本位，权力本位的理念，就是要在新时期树立视公众为顾客，以顾客为导向的服务理念。力求政府在进行公共管理，履行政府职能的过程中，以公民需求为导向，坚持以民为本，努力提高公共服务水平，满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。建立相应的回应性机制，给予公民以更多的选择权和决定权，建立公民评价和监督政府提供公共服务的顾客驱动机制。同时，政府官员也必须转变工作方式，努力提高为人民服务的本领，特别是各级领导干部必须牢固坚持领导就是服务的观点
我国应该不断提升政府的公共服务能力。在我国，公共服务供给具有垄断性，公共服务的质量以及效率十分低下，而新公共管理是把竞争机制引入到政府的公共服务领域，这就打破了由政府独家提供公共服务的垄断地位，并通过竞争机制建立起多元化的公共服务供给主体，从而最大化地发挥出市场机制在资源配置当中的作用，进而降低公共物品供给的成本，大大减轻政府的负担，公共服务供给的效率以及质量也自然得到提升。
要不断改进政府管理方法和技术。新公共管理所强调的是要把企业的管理方法以及管理技术引入到政府部门的管理当中，但是，并不是每一种企业管理的方法都能够和政府的管理相适应。在具体的政府管理方法的创新过程中，我们可以把企业在经营管理中所运用的那些比较成熟的目标管理、优秀的绩效评估以及先进的成本核算方法等引入进来，从而建立起和政府的实际管理情况相适应的管理方法和管理技术，进而提高政府管理的效率。要建立电子化政府。新公共管理强调要充分利用现代化信息技术，让其服务于政府的组织和管理，建立起电子化政府，并使自己的管理和服务能力得到相应的提升。具体的做法是：利用信息技术建立起行政管理信息系统，并通过网络的方式来建立起信息沟通的渠道，实现畅通的信息传递和交流，从而来为扁平化的政府组织结构提供有力的技术支撑。
公共管理的社区治理是整个国家治理体系的重要组成部分。外来非营利组织主要是指在社区以外产生的非营利组织，这样的组织在城市社区治理中将起到越来越重要的作用，应该注意引入公共管理视野和机制。从目前来看，当前非营利组织的成长有三种模式，一是政府培育；二是知识精英培育；三是自我成长。外来社区组织能否有效协助基层治理的关键在于是否能够在社区内形成新的社区内组织，在这一过程中，需要考虑几个问题：一是要平衡社区内的多种利益关系；二是在培育过程中社区内新组织要保持资源依赖和独立之间的平衡。三是参与社区社会组织培育，对外来非营利组织自身的独立也是严苛的挑战。
公共管理是政府部门整合社会资源、对社会公共事务进行有效治理的制度、体制和机制安排。互联网+时代的公共管理，就是要充分利用基于互联网的电子政务技术，从根本上对政府传统的管理理念、职能结构和运行方法进行整合重构，进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理手段，提升政府的综合管理效率和管理水平。首先，要借助电子政务进一步优化政府管理流程，建设统一的基于互联网的政府管理组织平台，实现政府信息资源安全、可靠地交换和共享，破解政府管理中的信息孤岛，为建立一体化、协同性、无缝隙的整体在线政府提供数据支持；其次，要将基于互联网的电子政务应用与公共管理创新改革相结合，将政府必须的审批、核准、备案、证明等履职行为集中在统一的互联网平台上，通过平台实现企业和个人的在线申请、政府的在线办理，提高政府公共管理的效率和质量；再者，要利用互联网大数据和云计算技术，依托公民、单位和建筑物的全国唯一代码，依法归集利用相应信息，加强公共管理能力，提高国家治理水平，打造智慧政府、智慧城市、智慧中国。公共政策的最终目标是实现公共利益的最大化。互联网+时代的公共政策制订，要充分发挥互联网的传播、沟通优势，广泛吸纳社会公众对公共政策制订、实施的意见和建议。首先，要充分利用微博、微信、移动客户端等新媒体应用，搭建政府和人民群众沟通互动的桥梁，广泛收集民意，了解民情，为公共政策制订提供更广泛的民意基础，提高公共政策制定的科学性、民主性；其次，公共政策出台后，要充分发挥互联网渠道的优势，征求各方对政策执行的意见、评价，实时监测政策实施效果，并把各方意见及时反馈给政府决策部门，逐步形成公共政策制定、实施、反馈优化的闭环过程，不断优化公共政策。
公共管理需要实现秩序和效率的双赢。要实现秩序和效率的双赢，就必须把秩序和绩效的最大化结合起来。在公共行政领域，政府的主要作用就是在遵循客观规律的前提之下，对自发性的社会秩序给予相应的尊重和积极的引导，并不断发扬传统的民主，做出科学决策，尽全力建立起合理的秩序。但是，在当今世界个体价值多元化的形势之下，社会是充满矛盾和竞争的，难免会发生社会秩序遭到破坏，公共利益受损害的事情，那么，对于政府部门来讲，就要勇于承担起维护秩序的重大责任，用自己的权威来引导和维护社会秩序。
三、服务性
《管子》强调：先王者善为民除害兴利，故天下之民归之。这句话点出了做官用权的重点，那就是要秉持为民服务、为老百姓做事的基本为官为政态度，爱民、利民、亲民，要多做为群众兴利除害的事情，这样才能天下归之。当前，我们正在建设服务型政府，服务型政府的基本要求就是认真倾听群众呼声，坚持问政于民、问计于民、问需于民，从百姓不满意的地方改期，从百姓期盼的事情做起，牢牢站稳群众立场，坚持为群众排忧解难，维护好群众利益，真正践行群众路线。
《管子》主张： 爱之、利之、益之、安之。四者道之出，王者用之而天下治。这句话指出了如何才能俘获百姓的芳心，是切实的做法，体现前面所讲的以人为本的思想。从利益关系上来说，服务这个概念包含了两层意思：其一，将工作对象的利益放在首位，少考虑、甚至不考虑自身的利益；其二，在从事某种事业时，既为自己营了利，也为别人提供了方便。
政府的各种各样的职能重在服务社会各个方面，进行有序高效管理。经济职能便成了公共管理的重要职能。政府的经济职能主要有：①提供社会公共产品。②保护共有资源和环境。③建立和保持市场竞争制度。④调节经济运行过程。⑤收入再分配。组织职能就是针对决策目标和计划所规定的任务，落实机构与人员，划分权力与责任，配备财力与物力，从而将组织内部各个要素联结成一个有机整体，以有效地开展活动。协调职能是指在公共管理过程中对各管理部门之间、管理人员之间以及各项管理活动之间的关系进行调整和改善，使之按照分工协作的原则，互相支持、密切配合、步调一致，共同完成预定的工作任务。 控制职能是指按照公共管理计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。
建设服务性政府很有必要。服务型政府要求各级政府和官员必须树立民本位、社会本位、权利本位的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。与此同时，政府还必须从一味强调按章办事和对特定功能权威结构的服从，到强烈的当事人取向和对使命、公众和成效的认同，充分考虑公众的具体情况和需求；而传统管制型政府的理念则停留在官本位、政府本位、权力本位的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。
服务型政府以服务为宗旨，这意味着政府与公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的企业家，公民则是其顾客。这里的企业家并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。
当今中国执政党、政府尊重历史规律，顺应民心，审时度势，推进服务型政府，非常英明。党的十八大报告中说：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八大报告立足国情，体现了中国共产党执政的高度政治智慧，思路清晰、部署科学、措施得力、字字千金、入脑入心，是实现人民幸福生活的总航标。每一个中国人都会感到无比骄傲和自豪，我们的腰杆硬了、底气足了、雄心更壮了。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，这是一大亮点，明确指出核心问题是处理好政府和市场的关系。这就是要求政府更好地发挥其本来的、应有的作用。要继续完善政府的宏观管理职能，积极发挥政府对市场的引导和规范作用。要正确发挥政府职能，顺应并引导经济、社会转型。进一步放权给市场，积极提升市场的效率，积极打造服务型政府。要进一步健全政府的社会管理和服务职能。市场本身也具有不足，片面追求经济效率的市场容易引发社会的不协调，这就需要政策加以弥补。因此，政府应积极发挥社会管理和服务职能，为市场经济发展营造良好环境。
服务型执政党、服务型政府的定位，是由我们党的宗旨决定的。作为以全心全意为人民服务为根本宗旨的政党，服务是本质属性，也是最重要的执政方式。十八大报告强调，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。这说明，服务人民群众，是我们党执政为民的鲜明标志。建设服务型执政党，需要不断探索加强党的建设之路，构建更多行之有效的服务群众的渠道、方式和机制。十八大报告提出的完善党员干部直接联系群众制度，对解决当前少数党员干部在联系群众方面存在的形式主义、官僚主义作风十分重要。建设服务型执政党，需要全党上下进一步坚定理想信念，坚守共产党人的精神追求。服务群众的工作也许不如抓项目、搞标志性建筑那样引人注目，但建立在人民心中的丰碑，永远都比有形的高楼、亮丽的数字更为持久辉煌。
建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从越位的地方退位，在缺位的地方补位，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，我们必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
总之，管子帮助齐桓公九合诸侯，一匡天下，使齐国当时成为东周春秋时代诸侯国里面第一个霸主，其治国理政的思想和对策，从公共管理学的角度，很有借鉴意义。管子多谋善断，在哲学、伦理、政治、经济、文化、军事、管理等方面都有详细论述，其《巨乘马》、《乘马数》、《山国轨》等几篇都是讲国家通过经济手段谋财，并用于平准物价、并通过国家的强力干预，使贫富有度的。这样丰富多彩的宝贵管理智慧，应该批判地继承。
（作者简介：孙君恒，武汉科技大学教授，北京大学博士、安徽省管子研究会特邀研究员；王剑峰，湖北工程职业学院讲师，哲学硕士）