总第48期 《管子》中的税收原则对当前结构性减税的借鉴
来源：安徽省管子研究会 时间：2022/8/16 17:10:25
《管子》中的税收原则对当前结构性减税的借鉴
付志宇 舒丽娟
摘要：《管子》一书中的税收原则对当前供给侧结构性改革重要内容之一的结构性减税具有较强的历史借鉴意义。文章从分析《管子》中的税负合理、结构优化、税基扩大、征管便利四项原则出发，为我国未来的财税改革提出降税负、调结构、扩税基、重征管等四个方面的政策建议。
关键词：《管子》 财税思想 供给侧结构性改革 结构性减税
2016年1月26日，习近平在中央财经领导小组第十二次会议上强调，供给侧结构性改革的一个重要内容是深入推进财税改革，形成政府与公民、中央与地方之间稳定的经济关系以及规范的政府财政管理制度。结构性减税本是供给侧结构性改革的题中应有之义，在当前的财税体制改革中具有明确的方向指引作用，尤其是从2015年以来以全面营改增为主要内容的减税取得了一定的实效，从供给侧释放出较大的生产力空间。但是在近期经济形势下滑的新常态下，应该如何正确看待结构性减税与经济发展之间的矛盾成为全新的课题。不少专家学者从工具理性的视角出发，运用技术主义的方法论得出了一些与减税总体方向相悖的研究结论，如我国的宏观税负跟西方发达国家相比不算高，甚至还可以适度提高；又如我国的税种覆盖的范围还不够广，还可以继续开征新税种；再如我国现行的征管效率低下，要减少税收优惠，做到应收尽收等。本文拟从经济思想史的角度，选择《管子》中所蕴涵的税收原则加以评析，为未来进一步深化结构性减税提供历史借鉴。
一、税负合理原则
《管子》中的税收原则首先是税负要合理，即要处理好国家与纳税人之间的分配关系。《权修》中有云：地之生财有时，民之用力有倦，以有时与有倦养无穷之君，而度量不生于其间，则上下相疾也。故取于民有度，用之有止，国虽小而安；取于民无度，用之不止，国虽大必危。这说明物质资源的配置有限，国家征税要适度，才能保证经济的秩序与政权的稳定。反之，即便是国力雄厚，如果横征暴敛还是会走向危亡。用中国的历史来检验，前者如西汉初年国力贫弱，天子不能具纯驷，将相而或乘牛车，但通过文景之治的轻税政策，到汉武帝时始能由弱变强。后者如隋朝初年国家财力强盛，但到隋炀帝时实行高税负高征发政策，开运河征辽东，最后导致身隳国破。《管子》中还有相关的观点，如赋敛厚，则下怨上矣，税收负担过重，纳税人就会对国家的税收遵从不够；反之，审其分，则民尽力也，如果税负合理，纳税人自然就会按章依法纳税。
依据税负合理的原则，在当前宏观经济下行的新常态下，减税降费工作应该继续深入推进，以确保纳税人的税负维持在较低的水平。李克强在2016年全国“两会”上明确提出要让所有行业的税负只减不增，但是实践中仍有不少行业与企业反映出因为“营改增”导致企业税负有所增加。特别是近来有关“死亡税率”的争论折射出中国的民营企业在最近一段时间原材料与人工成本提高，利润空间收窄的经济背景下因税负加重导致的生存困境。因此，国家应坚持“取于民有度”的税负原则，适当调低税负水平，才有可持续发展的源泉与扩大再生产的动力。那种不结合中国国情，盲目与西方高福利国家进行对比的做法从本质上看是一种邯郸学步的错误观点。发达国家的名义税负虽然比中国高，但是东西方的历史传统与社会文化存在较大差异，不能简单类比。比如社会保障制度方面西方基本上是社会养老，而中国则主要由家庭负担，相应的西方国家的社会保障税负较重，而中国则应轻税以保留较多的家庭储蓄。又如在西方的教育支出结构中国家承担了从幼儿园到大学的完全费用，且教育资源配置基本没有或较少有地区城乡差异，因此教育税收比重较大。但中国因为人口基数大，义务教育学龄短，就需要较多的家庭支出，如果再加重个人或企业的所得税税负，就可能会出现严峻的家庭教育资金缺口。橘逾淮则为枳，那种随便套用西方税收制度的理论观点并不值得参考。只有真正做到藏富于民，才能最终实现国富民强。
二、《管子》中的结构优化原则
《管子》中的第二项税收原则是结构要优化，即要保持税收的中性，不随意侵蚀税基。马非百在《管子轻重篇新诠》中指出，《管子》轻重诸篇分析了市场对治国的作用，提出一系列运用市场调节经济的措施。如《国蓄》有云：夫以室庑籍，谓之毁成；以六畜籍，谓之止生，以田亩籍，谓之禁耕；以正人籍，谓之离情；以正户籍，谓之养羸。五者不可毕取，故五者偏行而尽也。这段话强调了不同的税种对税源会产生一定的侵蚀与遏制作用，因此税制设计时需尽可能达到涵养税源，保持中性的要求。又如《问》中有征于关者，勿征于市；征于市者，勿征于关；虚车勿索，徒负勿入，强调税种的设置要尽量避免重复征税，对没有收入的纳税人要实行免税。这也符合税收结构优化理论的基本规律。再如《大匡》中有赋禄以粟，案田而税。二岁而税一，上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税，岁饥弛而税，这跟管仲在齐国推行相地而衰征的做法是一脉相承的。根据纳税人的经济状况分别实行不同的税收优惠政策，既是级差地租理论在税收领域的体现，也对税率结构调整提出了可操作的空间。另外，《管子》中还有关于纳税期限、纳税环节的记述，都从不同的侧面反映出税收结构优化的重要性与积极作用。
依据结构优化的原则，当前的财税改革务必要沿着十八届三中全会提出的逐步提高直接税比重的方向发展。我国现行的税制结构中商品税比重过大，尤其是营改增后增值税一税独大的局面尤为突出，不利于所得税与财产税等直接税的发展壮大。由于直接税的功能主要是调节收入分配，随着改革开放的不断深入推进，中国社会的贫富分化也日益拉大。因此，运用直接税的杠杆作用加以调整就显得日益急迫。在未来的税收立法工作中，个人所得税法的修订与房地产税的出台是重中之重，将对宏观经济的健康发展起到保驾护航的作用。同时，针对有的专家提出的开征新税种的观点，应该谨慎对待。当前中国实行的积极财政政策的一项重要措施就是结构性减税，参考供给学派，尤其是拉弗曲线的经济理论，减税是促进经济复苏，提供有效供给的政策工具。在整体经济形势下滑的时期，不宜轻易提高税率或者简单推出新税种，否则就会抵消减税的正面影响。
三、《管子》中的扩大税基原则
《管子》的第三项税收原则是适度扩大税基，即尽量使税收的覆盖范围广阔以防产生市场扭曲。《海王》有云：天子籍于币，诸侯籍于食。是人君非发号命收啬而户籍也，彼人君守其本委谨，而男女诸君子无不服籍者也。这段话的意思就是政府征税应考虑课税对象的普及性，只有课及纳税人日常采用的生产与生活资料如货币与粮食，才能体现出公平与普遍，才能得到纳税人的自觉遵从。《海王》中借齐桓公与管仲的对话提出官山海的思想，并通过对盐铁课税的例子用大量的数据加以论证，最后管仲专门强调夫给之盐策，则百倍归于上，人无以避此者，数也，（铁官之数）则举臂胜事，无不服籍者，说明了扩大税基的重要性。此即是《管子》轻重论的核心思想，也是现代经济学中所谓的对必需品课税，纳税人无法转嫁税负，因而不至产生替代效应的道理。
依据扩大税基的原则，未来财税改革的重点内容之一就应该按照中央政治局会议通过的《进一步深化财税体制改革总体方案》所指出的向适度扩大消费税和资源税的课税范围及采用从价定率课征的方向推进。首先，目前针对极少数消费品和消费行为课征消费税与部分资源性产品课征资源税极易出现替代效应，不利于消费品市场与资源开发市场的公平竞争。只有普遍课及同类商品与资源，才能避免出现不合理的税负转嫁。其次，对于进口关税税则的修订，也应该本着普遍课征的原则对进口商品给予同样的国民待遇，否则对不同国家的货物采取差别待遇就会面临关税壁垒与报复关税的争讼。再次，我国的消费税与资源税改革应该与消费品和资源性产品的价格挂钩，才能体现出税收政策的引导消费与调节收入的功能。而此前实行的从量定额课征的税制则无从反映消费品与资源性产品的价格变动，也无从收取因商品价格快速上涨带来的税收收入，这也正是燃油消费税从价改革先行一步与征收石油特别收益金（俗称暴利税）的原因所在。
四、《管子》中的征管便利原则
《管子》的第四项税收原则是征管要便利，即税收征管的形式要考虑纳税人的承受能力与遵从心理。巫宝三在《管子经济思想研究》中引用《轻重乙》里夺之则怒，予之则喜，民情固然。先王知其然，故见予之形，不见夺之理和租籍者，君之所强求也，租税者，所虑而清也。霸王之君，去其强求，去其所虑而清，故天下乐从也的话来说明征管方式对税收的重要性，只有采用便利纳税人缴纳税款的征管模式才能降低征税成本，减少税收对抗行为。另外，在《国蓄》和《揆度》中也有予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君”和夫富能夺，贫能予，乃可以为天下的话，也说明征税的目的乃是要夺富予贫，调剂余缺。只有实现了调节功能，征管才谈得上是有效率的。否则收入再多但加大贫富悬殊，就违背了征税的本意。
依据征管便利原则，未来财税改革的两项重要的制度保障就是加快征管体制改革与稳步推进征管信息化。首先，当前这种国地税分征的征管体制不仅因两套机构与队伍的设置加大了税收征收成本，同时还给纳税人带来了不堪其扰的缴付负担。同一个课税对象，既要到国税局缴纳商品税，又要到地税局缴纳所得税。同一项营业收入，既要支应国税的检查，又要对付地税的清缴。因此，国家已经明确提出近期国地税协同合作办公的要求，在未来则有进一步合并精简的可能。其次，传统的专管员管户的征管模式也带来不少纳税人的对抗心理，尤其是在营改增后仍然采取定额征税的人为核定办法给予专管员较大的自由裁量权，不利于征管的公正性与透明化，因此，运用现代化的信息手段加快推进金税工程建设是解决征纳双方矛盾，实现税收征管公开公平公正的必然选择。
[作者简介]
（付志宇，贵州遵义人，博士后，西南交通大学财税研究中心主任，教授，博士生导师，中国经济思想史学会副会长，中国财政史学会副会长，中国经济伦理学会常务理事，主要从事经济思想史与财税政策研究；舒丽娟，女，贵州开阳人，上海社会科学院经济研究所经济思想史博士研究生，主要从事中国经济思想史研究。）